【書摘】《國家的品格：個人自由與公共利益，跨越數百年的史詩之爭》

277

第六章 民族自由主義的興衰

The Rise and Fall of National Liberalism, 1933-1967

當小羅斯福（Franklin D. Roosevelt）在一九三三年三月四日宣誓就職時，放任式的個人主義已經在美國信用破產。剩下的問題只是什麼東西要取而代之。

這個決定代表一個很大的賭注。在胡佛政權最後數月的落日餘暉中，銀行體系已經徹底凍結，三十四個州的州長無限期關閉了州內的銀行。美國的國民生產毛額降到剩一九二九年的一半，其中營建產出減少了五分之四，鋼鐵產量減少了六成，農場收入縮水了三分之二。官方失業率站上百分之二十五。小羅斯福就職前的星期五，芝加哥期貨交易所破天荒地創下史上第一次開不了門的紀錄，紐約證券交易所也無限期暫停交易。

接濟窮人的機構也逃不過破產的命運。救世軍（The Salvation Army）公告他們無法再發出善款，因為他們存款的銀行接連倒閉。已經好幾年沒錢付薪水給教師的芝加哥來到關閉所有救濟站的邊緣，而那可是六十萬走投無路之人的生存依靠。暴動爆發在肯塔基州的煤礦區，那兒的群眾以人數優勢衝破了警方在紅十字倉庫前的防線，「像拿自助餐似地把食品一掃而光」。數千人怒闖內布拉斯加的州議會大廈跟西雅圖的市政廳。食物暴動在全美成了慈善廚房與救濟站難以為繼下的一大威脅，萎縮的美軍能否派出足夠的兵力來維持秩序也在未定之天。「資本主義本身來到了消解的邊緣……錢已經失去了用途，」身兼小羅斯福總統摯友的作家爾勒．盧克（Earle Looker）在好朋友就任當天寫道，「會不會不用再過多久，我們就得把家庭組織起來對抗這個世界，以肉身相搏去爭奪食物，保住棲身之所，保住自己的所有？」

此時的經濟危機，不是美國的專利。而在世界的其他角落，極端的解決之道也所在多有。在德國，希特勒剛在一場極端集體主義運動的開端中成為總理，而該運動的訴求不僅是要將產業國有化，要保證就業，要擴大福利方案，而且還嘗試要透過驅逐（與後來的工業化殺人）來純化「種族」不受到猶太人、羅姆人（吉普賽人）等族群的汙染。這樣的希特勒風靡了美國當時的當權派，崇拜他的政商與社會名流中不乏汽車巨擘亨利．福特（Henry Ford）、喬瑟夫．甘迺迪（Joseph Kennedy）、報業大王威廉．赫斯特（William Hearst），還有查爾斯．林白（Charles Lindbergh）。在蘇聯，史達林一手主持了大饑荒的人禍，害死了五百到一千萬條生命，還額外送了二十萬人去西伯利亞勞改，讓這些人在新建立於北大荒的古拉格集中營替國家要麼擷取資源，要麼造屋鋪路，生存環境惡劣至極。但至少蘇聯的工作機會非常多，事實上在一九三三年，大約十萬美國勞工曾申請要到當地工作。

許多人憂心忡忡的，是美國會爆發血腥的動盪。眾人擔心政府要是不趕緊介入力挽狂瀾，那美國這場民主實驗將就此完蛋。也有些人呼籲小羅斯福逕行將美國的民主按下暫停鍵，以避免法西斯或共產革命勢力藉機生事。「現在情勢危急，富蘭克林，」專欄作家沃爾特．李普曼（Walter Lippmann）在二月對還是總統當選人小羅斯福說，「你恐怕沒有選擇，你必須要當一名獨裁者。」赫斯特十分肯定李普曼的提議，以至於他製作了一部屬於政治宣傳的長片叫《獨裁大統領》（Gabriel over the White House），片中一名放任派的總統一拍腦門開除了他的內閣，解散國會，宣布全國進入戒嚴，與一支失業者大軍結盟，把抓來的幫派分子在牆前排成一排槍斃，然後一躍成為萬民的英雄。小羅斯福在宣誓就職前看了這部片的試映，而他看完也說這電影利國利民。小羅斯福不是沒考慮過獨裁統治，他在就職演說中宣稱若國會不採取行動，則他將尋求「廣大的行政力量去對當前的危局宣戰，而那將是一股我們若真遭外敵入侵時，國家將賦予我的強大力量。」隔天在他對全美廣播的演講文稿中，小羅斯福原本有段話是想通告美國退伍軍人協會的百萬成員，說他「有權在當前局面下隨時號令你們」，而這形同凌駕憲法動員他個人的民兵。小羅斯福最終在廣播前懸崖勒馬，刪去了這段話，並悄悄派人傳話給國會，表示他反對憲政獨裁。

急轉彎之後，小羅斯福當機立斷地執行了一項鋪天蓋地的方案，而且這方案還順利贏得了國會壓倒性的背書與絕大多數美國人的支持。這方案沒有要尋求產業與銀行的國有化，沒有要成立國營企業，也沒有要把據稱的國家之敵關進牢裡，就像極端的集體主義者在歐洲與大日本帝國所示範的那樣。此外除了一些情節輕微的例外，小羅斯福總統的這個方案也沒有尋求直接重分配國民的所得。它所做的只是在美國歷史前所未見的程度上，極力展現政府在保護公共利益不受個人貪婪傷害上所應扮演的角色。早在華爾街崩盤前的一九二九年，小羅斯福就在紐約州長的就職演說中形容過自身的哲學：

（我的哲學）就是承認我們的文明不可能延續下去，除非我們可以以個人的身分承認我們對周遭的世界有份責任，也有份依賴。因為真的不能再真的事實是所謂「自給自足」的人類，不分男女，已經在石器時代就滅絕了。沒有眾多他人的扶助，我們每一個人都不會有生路可走，都會赤身裸體、飢腸轆轆地死去。想想我們餐桌上的麵包，我們身上的衣物，還有為我們生活增色的奢侈品；多少人在日正當中的田野上、在不見天日的礦坑裡，在金屬熔液的猛烈高溫旁，在無數工廠的織機間工作，才讓我們有得用、有得享受。我很自豪於我們作為本州的一分子，已經領悟了這種人與人的相互依賴……也已經知悉了我們作為個體，必須在輪到我們的時候付出我們的時間與智力去幫助那些幫助我們的人。

後續的經濟災難可說讓人一目瞭然地看清了人與人是如何相互依賴，放任主義又是如何已經信用破產。「人可以對於政府活動跟工商業之間的關係形式有不同的見解，」他在一九三四年的廣播演講中曉諭全美，「但幾乎沒有人不同意私人的事業應該在眼下的這種時節上獲得協助與合理的保障，免得這些私人事業不僅本身會自取滅亡，而且還會拉著我們的文明進程一起陪葬。」他尋求讓「普通人能在這一段美國歷史中享受到他前所未見，更大的自由（與）安全」，並拒絕讓美國「退回到曾經存在過的那種自由定義，須知在那種自由的定義下，一個自由的民族曾長年被一步步管控，只能為了服務少數特權者而活。」

為了達到這個目標，小羅斯福的做法是讓聯邦政府採取主動，用政府的力量去強化對個人、市場、銀行與企業的保障。從一九三三年的三月到一九三五年的八月，他頒布了美國歷史上僅見的立法議程，那是甚為全面的一組實驗性改革，目的是要讓美國人的生活煥然一新。那當中有些方案的設計是作為暫時性的措施，希望能一方面減緩美國人所受的苦難，一方面重新啟動美國經濟並擴大公共資產。數十億的聯邦補助活水被挹注到各州，好讓州政府可以繼續撐住失業者。三百萬年輕人被安排進入新成立的「平民保育團」（Civilian Conservation Corps）工作，工作內容是在國家公園與林地中鋪設山徑、橋梁、營地。另外八百萬人則被分派到「公共事業振興署」（Works Progress Administration）負責公園、學校、圖書館、主水管、公路、體育場館的建設。私人企業成了公共事業振興數的包商，簽約規模達到六十億美元，各種建設計畫包括華盛頓州的大古力水壩（Grand Coulee Dam）、三區大橋（Triborough Bridge）、林肯隧道（Lincoln Tunnel）、紐約拉瓜迪亞機場（LaGuardia Airport）、佛羅里達礁島群的跨海公路、舊金山－奧克蘭灣大橋，另外就是約克鎮號（Yorktown）與奮進號（Enterprise）這兩艘後來替美國在二戰中擊潰日本的航空母艦。

此外還有其他企畫的宗旨在於作為永久性的社會結構，為的是讓資本主義變得更加「文明」。聯邦存款保險公司的成立是為了在銀行破產時保護存戶的積蓄，也減少銀行遭到擠兌的機率。證券交易委員會為了讓股票市場更加穩定，規定上市公司要定期公布詳細的業績、資產、風險，以便壓縮不確定性。《格拉斯－斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act）將商業銀行與投資銀行區分開來，有助於金融業的穩定發展。《聯邦住房法》完成了不動產估價法的標準化，並將長天數的房屋抵押貸款納保，這點有利於放款機構調低利率跟頭期款的成數。在《農業調整法》之下，農家可以減產來換取補助，藉此扭轉供過於求造成價格崩跌的毀滅性市況，須知作物價崩只會逼著農家增產換錢來避免被查封財產，形成惡性循環。《社會安全法》提供了失業保險與老年退休金給廣大的勞工族群，並利用薪資稅來作為自償的財源。雇用童工與對工會成員的歧視待遇被明令禁止，基本工資與工時上限進入體制。預算赤字獲得緩解，靠的是與放任主義時期大異其趣的做法，主要是稅賦重擔不再落在窮人頭上，而是改由寡頭挑起。高額的遺產稅獲得了採行，理由是按照小羅斯福所說：「巨額財富的代代相傳……不符合美國民眾的理想與觀感。」一款五百萬美元以上級距稅率達百分之七十九的全新所得稅只影響到一個人：洛克斐勒；百分之四的基準利率只影響到金字塔前百分之五的人口。以上各種改革獲致了毫無懸念的選票支持。雖然美國經濟深陷於蕭條的事實沒有改變，但小羅斯福的民主黨仍在一九三四年的期中選舉中大有斬獲，在國會兩院都確立了三分之二多數的席次優勢。在一九三六年的大選中，小羅斯福順利連任的選舉人團票數是五百三十二票，進步派的共和黨人堪薩斯州州長阿爾夫．蘭登（Alf Landon）只拿到八票，且民主黨在參眾兩院更加摧枯拉朽，眾議院四百三十五席只讓共和黨拿到八十八席，參議院九十六席只讓共和黨拿到十六席。小羅斯福命名為「新政」（The New Deal）的這場改革並沒有為大蕭條畫上句點（那是二次大戰的功勞），但美國人支持新政仍有著義無反顧的力道。

這種事，小羅斯福是怎麼做到的？他能成就新政，是對深南地方、潮水地方與大阿帕拉契那些自由放任的保守主義者做出了重大的妥協，要知道沒有這些地區的支持，民主黨的總統絕對當不了家。

※

在與狄克西（南方）的民意代表交涉時，小羅斯福可以利用的優勢有兩點：經濟的慘況，以及小羅斯福與他們畢竟同屬一個政黨。民主黨已經鎖定了國會，而國會中所有大權在握的委員會主席席位與幹部地位都是看年資來分配。由於深南地方與潮水地方的議員都存在一脈相承的專制傳統，因此他們的國會代表鮮少面對選舉的競爭，要比年資絕對不會輸。當羅斯福在一九三三年就任時，南方人在眾議院最重要的十七個委員會中擔任十二位主席，在參議院的十四個重要委員會中則擔任九位主席，此外南方議員還包辦了國會裡兩個最重要的幹部職務：參議院多數黨領袖與眾議院議長。只要他們想，民主黨完全可以擋下他們洋基出身的總統的社群主義政見。事實上他們也的確展開過以撙節、預算平衡跟聯邦不作為為方向的遊說。為了讓新政走得下去，小羅斯福最起碼得避免得罪南方的文化習俗，而這就代表新政不能有任何內涵對南方人習以為常的種族種姓制，以及農園和商業寡頭的利益，構成明顯的威脅。

三個狄克西地區都已經靠窮困、順從、按種族分層的勞動力供應，建立起他們自身的經濟發展策略。棉紡廠之所以來到阿帕拉契的皮埃蒙特地區，主因不是鄰近棉花原料，而是為了當地有充足的低薪勞工願意在惡劣的環境下長時間操勞。該區域至關重要的農業部門仍是由奴工撐起，只不過執行這些工作的主力從上一代的奴隸，變成這一代的貧困黑人佃農。想延續這種經濟模式，重中之重就是要讓這些奴工（特別是黑人奴工）保持既廉價又無力反抗的狀態。而如果南方人歷史上的宿敵，這些由北方人控制的銀行、鐵路、製造業可以被打得一敗塗地，那再好不過。

在一九三三到一九三五年間，小羅斯福把所有能做的讓步都做了，就為了守住南方三大區的支持。在國會中南方議員的堅持下，《社會安全法》將自家、農場與農產加工廠的勞工排除在養老金與失業保險的給付範圍之外，當場讓三分之二的黑人受雇者失去這兩種福利的資格。同樣地，南方國會議員還堅持要把「撫養未成年兒童家庭援助」計畫（這是提供補助給單親家庭和老人家的一個方案），交由州級而非聯邦官僚來施行。這麼做給了地方官僚操作的空間，也使得相關補助在南方州被不成比例地發到了白人手中，例如喬治亞州的白人與黑人若同樣符合補助資格，前者領到該補助的機率就是後者的十倍。美國有色人種協進會（NAACP）在體認到這當中的歧視後，便作證抵制這項法案，並將之比喻成「一個篩孔剛好大到讓大部分黑人會漏過去的篩子」。同一群勞工還被排除在同屬新政的基本工資、工時上限、工會組成保障措施的保護傘之外。在深南地方，許多新政出資的公共建設計畫都拒絕雇用黑人勞工，地主獲准可以收下減作的聯邦給付，但不照規定把錢分給生計被奪走的各個佃農。

在連番的殘酷私刑爆發之後，其中包括有一名黑人被從阿拉巴馬的監獄劫走並拖到四千名歡呼的群眾前，然後在那兒被刀捅、被火燒、被閹割、被強餵自己的生殖器，最終在車後被拖行致死，兩名非南方出身的參議員才提案要讓州級官員勾串私刑暴民成為聯邦的犯罪。為此南方的參議員發起了為期六週的議事干擾，而且效果很好，期間有個議員提議要把所有黑人送回非洲，另一個則宣稱他決心要「為了白人至上奮戰」。小羅斯福總統對此束手無策。「南方人靠議員年資統治了國會，」他對有色人種協進會的祕書長沃爾特．懷特（Walter White）說明了他的苦衷，「要是我為了反私刑法案站出來，他們就會抵制我為了保住美國不崩而敦請國會通過的每一個法案。我承擔不起這個風險。」即便在其如日中天之際，新政也深深表現出自由放任之區域文化的印記。

雖然小羅斯福已經低調再三，但到了一九三六年，深南地方與潮水地方的各個當家還是慢慢開始意識到新政對其寡頭體系所構成的挑戰。紓困方案、公共建設創造的就業機會、聯邦資助的各項工程、社會安全保險涵蓋的養老金、重新被賦予生氣的工會運動、由低慢慢升高的勞動條件標準，一樣樣都發揮了效果，降低了低層窮人對於包括富裕地主、商人、控制地方政治銀行家在內，所謂郡治菁英的依賴。這種依賴在深南與潮水地方格外明顯，大阿帕拉契則稍微好一點。更讓南方菁英覺得恐慌的是小羅斯福公開爭取一九三六年大選中來自北方黑人的選票，甚至民主黨全國大會都向黑人代表與記者張開歡迎的懷抱。「這種狗雜種的會議不是白人該去的地方。」南卡羅來納州參議員艾利森．史密斯（Ellison Smith）撂下這話後就氣呼呼地奪門而出，離開了大會現場。「任何人只要稍有鑑別力，就可以一眼看出北方這所謂的民主黨，如今已變成了黑鬼黨，整天在那兒宣揚種族間的社會平等。」維吉尼亞州參議員卡特．格拉斯（Carter Glass）怨氣沖天地明言民主黨已經顯然成為一種「讓南方惶惶不安的社會主義威脅」跟「獨裁專制」。小羅斯福很快就發現他的新政死敵不是北方的共和黨人，而是他在南方的保守派民主黨同志。在十一月一場國會臨時會上，南方議員排斥了他計畫中要發布的新農場法案，以及他打算設立的「七個小TVA」（TVA是田納西流域管理局的縮寫，是個以水力發電作為核心的區域發展計畫），反之他們公告了一份《保守派宣言》來重申一九二○年代的小政府正統性。

被嗆之後，小羅斯福開始努力推動民主黨與南方政局的重建，希望為可長可久的社群主義聯盟打下一個基礎。他宣稱南方是「全美國第一大的經濟問題」，並讓聯邦政府派人去進行研究。這份發表於一九三八年春的研究報告詳述了南方各州的慘況：平均所得只有其餘美國的一半；棉花園裡的佃農只賺得到一年三十八美元，對比當時美國人的平均年所得是六百零四美元；阿肯色州的教師薪水只有紐約老師的五分之一，而密西西比州有一千五百間「學校」沒有任何校舍，所以學童只能在廢棄的建物、教堂、棉花庫房上課；很多地方一整個郡都沒有任何醫療設施；有時全州都在營養不良、都在用汙染的水，都以汙穢的住房為家。但在這份五十九頁報告中所沒有提到的是南方經濟與社會最核心、也最具特色的風景―種族種姓制，因為那會冒犯到小羅斯福總統想要賦權的南方自由派。小羅斯福在南方各地的普選進行造勢，並藉此提倡進步改革的必要性（南方版的新政），還主張要讓艾利森．史密斯與馬里蘭州的米拉德．泰丁斯（Millard Tydings）等反新政的參議員下台。但結果他敗得一塌糊塗。

一九三八年的投票日，小羅斯福在民主黨內的南方政敵都成功上演了鳳還巢，反倒是他的重要盟友紛紛在股市崩盤後的第一波共和黨回歸中被掃到颱風尾。共和黨在眾議院的力量翻倍，在參議院也增加了七席，且大都來自洋基人控制的區域。由此小羅斯福不僅沒有能讓社群主義的聯盟更加茁壯，反而面臨更加強大的保守勢力集結。

小羅斯福於此時發現了美國人對集體主義改革的容忍極限。時間來到一九三八年尾聲，他已經在全美範圍內失去了對其施政的廣泛支持。首先是他那場不光是想節制自由市場，甚至是想為其設定路線的實驗，以失敗作收。國家復興總署成立在最黑暗的一九三三年，其宗旨是想透過政府扶植的卡特爾去控管各行各業的生產，而這個機構與其做法有個很具爭議的理論基礎是經濟蕭條起因於過度競爭。在這種想法下，一支四萬五千人的官僚大軍抱著不下七百條法規到處監管（光是五金行這個業種就有十九條），當中許多都是吸收小企業，圖利大公司。「過度的集權與獨裁的想法，」平日與小羅斯福站在同一陣線的李普曼都跳出來說，「只是招致民眾的反感，讓民眾更不樂見官僚對美國經濟生活的掌控。」

最終仍是正統放任思想的堡壘的最高法院撤銷了《農業調整法》，也就是全國復興總署跟好幾部州級基本工資法的母法，逼得小羅斯福鋌而走險，用極具破壞性的手段試圖擋住新政遭遇的反抗。他提議在九人編制的最高法院中增加數名大法官，藉此人為創造出自由派的多數優勢。這個想法始終沒有落實，但經此震撼後的最高法院開始改弦易轍，被迫承認自由可以簡單被定義成「契約自由」的時代已經過去。然而小羅斯福的此舉還是受到輿論的廣泛撻伐，外界批評他不民主，批評他想獨攬大權，而他的聲望也再也回不到高峰。一九三七年，美國經濟進入了一輪新的下彎，而社會上也才恍然大悟總統還沒有把美國拉出蕭條的泥淖。等一九三八年的期中選舉讓他在國會的影響力被削弱後，小羅斯福在立法部門已無政策施力點，他提出的全國性醫療體系雛型也只能不了了之。

事情來到這個份上，學者偶爾稱之為「民族自由主義」的這個由尋求平等的有為政府來進行監督的自由市場社會，理應已經無以為繼。放任派資本主義者跟南方保守派組成的自由放任聯盟理應可以剷平一九三三到三七年的改革成果，讓美國重回哈定－柯立芝－胡佛時代之前的原貌。日益沉淪的經濟蕭條理應讓民粹動亂愈燒愈旺，讓勞工運動趨於極端化，或是讓仍未擺脫邊緣化狀態的社會主義運動獲得較高的支持，其中社會主義運動要的就是各個產業的徹底國有化。

但就在這個時候，就在一九四一年的一個十二月早上，一枚枚炸彈在珍珠港落下，美國就此爆發出其國家歷史上最大量級的集體主義能量。

作者為美國記者、作家，畢業於塔夫茨大學與芝加哥大學。2012年獲頒由紐約長島大學頒發的喬治．波克新聞獎（George Polk Award）、2016年入圍普立茲獎釋義報導類決選名單。長期駐外的伍達德曾為多家媒體撰寫報導，擔任過《基督教論壇報》、《舊金山紀事報》、《高等教育紀事報》的特派員，走遍六大洲超過五十個國家，他的文章廣見於《經濟學人》、《史密森尼》、《華盛頓郵報》、《新聞週刊》、《野獸日報》、《衛報》、《彭博觀點》、《華府月刊》。伍達德另有兩本專書，分別是《海盜共和國》（The Republic of Pirates，中譯本由商業周刊出版），《北美十一國》（American Nations，書名暫譯），後者將由八旗文化出版。

---

書名：《國家的品格：個人自由與公共利益，跨越數百年的史詩之爭》
作者：科林．伍達德（Colin Woodard）
出版社：八旗
出版時間：2023年10月