從產業典範移轉看稅制上應有之變革

呂曜志
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財稅制度作為產業政策的一環,在過去東亞國家成功的發展史上,與政府投融資的金融工具相同,也曾扮演過關鍵的角色。日本經濟產業省過去在發展許多關鍵產品,就曾採取相當的租稅優惠制度。2024年日本經濟產業省與美國商務部,也針對發展電動車關鍵的電池與半導體產品,提供相當的租稅優惠,提高擴大國內生產的誘因,藉以保障其經濟安全。

圖片來源:達志影像/美聯社

財稅制度作為產業政策一環,自得與時俱進

財稅既然長期作為產業政策的一環,就必須要跟隨該國產業結構變化,以及該國欲發展之戰略型產業所需關鍵成功因素,進一步動態調整與變革。之所以講變革而非改革,是因為財稅制度有其長期穩定與時代需要,但當產業特性與關鍵成功因素已經產生典範轉移,則兼顧租稅主體性下的制度變革,可有助於該戰略產業的突破與發展,並進一步創造高所得的就業機會。

什麼是全球當前最顯著的產業變革趨勢?無非是從純粹的製造產品轉變為以硬體為基礎,但由軟體與資料定義關鍵價值的系統解決方案,製造特性也從可明確定義的線性供應鏈,轉變為沒有長期穩定供需關係,而以客戶客製化需要來進行的矩陣式供應鏈關係。

此外,這些系統解決方案型產業並沒有因為軟體與資料的關鍵價值提升,而降低其資本密集性質,從產業要素密集複分類而言,同時具備技術與資本密集的性質。例如整合性的再生能源發電業可能同時涵蓋離岸風力發電與海上太陽能發電,並透過AI驅動的能源管理系統,將部分能源以電解水製氫的方式進行能源轉換。這類的業者需要同時具備相當的技術整合能力,並投入龐大的資本。但可惜國內目前的金融環境,並無法提供相當的融資額度協助,也就是我國金融政策作為產業政策的一環,已經呈現失靈。

在此情況下,如果財政政策也呈現失靈,則台灣產業結構要從零組件與次系統的大量製造,邁向系統整合提供者的典範移轉,將面臨相當大的困難。然而面對產業典範移轉,我國財稅制度變革的問題意識,關鍵又在何處?

當前的營利事業所得稅仍建立在代工之上

筆者認為,當前營利事業所得稅相關制度的設計,乃建立在過去台灣規模製造的代工特性。也就是假設線性供應鏈長期關係下的代工價格與成本結構相對穩定,企業盈餘則主要受到外部景氣所影響。由於企業盈餘來自於景氣擴張,可能伴隨後續資本支出的擴大,因此對於未分配盈餘的去化,稅制設計的精神是希望導引到資本支出,或是發還股東,故有未分配盈餘加徵5%的設計,輔以彌補過去幾年累積虧損的反景氣設計。

然而在產業結構朝向系統整合型產業的典範移轉後,首先該產業的價格與成本轉為呈現非穩定結構,也較無單一客戶類型,市場需求預測可能更為多元且複雜。但同時,為了滿足客戶更客製化的需要,技術與資本支出同時需要穩定推陳出新。此時雖然在產業創新條例中有針對研發創新支出的稅賦減免設計,降低企業一定的技術研發風險,生技醫藥產業發展條例也針對研發與一定程度投資,給予稅賦減免。

然而對於系統整合型產業而言,能夠保留更多未分配盈餘,作為未來幾年穩定的技術與投資佈局所需,而不需要被加徵5%的營利事業所得稅,也是近期筆者在產業間普遍聽到的聲音與訴求。由於事關重大,筆者願意先拋出議題,也期待產業與財稅主管機關能夠就此項變革背後的產業經濟邏輯,適用範圍,以及相關立法技術,即早進行討論,以符合國內產業發展的時代需要。

此文章與信傳媒同步刊登

作者為財團法人台灣智庫執行長、台北海洋科技大學副校長

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