台鐵「民營化」是萬靈丹嗎?

張烽益

每天有七八十萬人次搭乘的台鐵,滿足許多人的通勤移動需求,不過,2018年才在蘇澳發生造成18人死亡的普悠瑪脫軌翻車事故,又在2021年4月2日在花蓮清水隧道北口發生了太魯閣號因撞擊掉落鐵軌的工程車,造成49人死亡的重大事故。

雖然太魯閣號事故與之前的普悠瑪事故不同,是由軌道旁明隧道工程的工程車掉落鐵軌的外部因素所造成,不過,由於該工程也是台鐵發包施工,因此,社會輿論紛紛把矛頭指向台鐵,認為台鐵必須負責與進行改革,在此之際,「民營化」三個字就在人云亦云當中,成了救命仙丹。

圖片來源:美聯社/達志影像

「民營化」曾是八○年代世界主流

「民營化」在台灣一直有種魔力,在一九八○年代中期之後,因為當時全球保守黨當道,美國雷根、英國柴契爾,連當時共產陣營俄國的戈巴契夫與中國的鄧小平,都開始擁抱市場自由經濟,減少國家干預介入,力行小政府的思維。國民黨的威權統治,隨著八○年代末的民主化,其國家經濟體制跟上這一波「民營化」的浪潮。

另一方面,1991年,當時黨外一群自由派經濟學者共同撰寫了《解構黨國資本主義》一書,認為黨國不分的國民黨,以國庫通黨庫累積龐大黨產,因此必須將其龐大的國公營事業民營化,極小化政府角色,以斬斷國民黨的命根。而對於威權統治之下的一般社會大眾,政府機關高高在上、盛氣凌人與動不動就以官威欺壓人民的衙門官僚氣息,早就怨聲載道,受了一肚子氣。因此,「民營化」的呼籲一出,就成社會各界的高度全民共識。

台灣的「民營化」只不過是「私有化」

不過,台灣在九○年代開始執行的「民營化」政策,其實只是「私有化」(privatization),也就是官方持股下降到50%以下,就變成不受國會監督的民營公司,事實上政府還是有主導地位的大有人在,例如中鋼、中船、彰銀、一銀等等。因此,某種程度上,當時很多國公營事業的「私有化」,只是要維持其「經營自主」減少政治勒索與干預的營運空間罷了。

不過,在「私有化」的過程卻也同時發生了非但無法消滅黨國資本主義,反而,藉由釋股將國家資產賤買給特定財團,從而重新建構國民黨的新金權體制,因此,1999年由台灣勞工陣線撰寫的《新國有政策—-台灣民營化政策總批判》,就爬梳了中華工程、中石化與台機的民營化過程中,圖利特定財團的弊端。最後提出了新國有政策的六大原則,分別是:「維持國營」、「經營自主」、「產業民主」、「國會監督」、「計畫契約」與「社會正義」等。

從八○年代所帶來的小政府、國家去管制與私有化的政策思維,經歷2008年華爾街雷曼兄弟引爆的金融風暴以及最近的武漢肺炎所蔓延的全球災難之後,國家管制角色已經越來越重要。歐巴馬政府在2008年的華爾街金融風爆中,甚至一度計畫要將發生問題的金融公司「國有化」,而在這波對抗武漢肺炎的戰役中,很難想像如果沒有國家的強力管制,包括:口罩的統籌分配、疫苗的採購、防疫措施的落實等等,如只依賴自由市場的供需,根本是自我毀滅。

在這個國家角色越來越重要的時刻,台鐵的改革必須以國家確保國民有一個安全、普及與可負擔的移動權為前提來進行,公共運輸的安全絕對是第一順位。

目前的台鐵是球員兼裁判

很多人都沒有注意到台鐵的全稱是「台灣鐵路管理局」,所以他是一個管理鐵路的政府機關,執行每天龐大火車車輛運作調度的,其實僅僅是當中的一個「運務處」,也就是台鐵是一個「管制+營運」於一身的組合,這一現象要一直到了2018年的交通部組織改造,將原有的高速鐵路工程局改組為鐵道局之後,臺灣鐵路管理局才脫離管理的功能,終止過去「管制+營運」於一身,而走向單純以營運為目標的公務機關。

另一方面,過去台鐵發生事故之後,居然是「球員兼裁判」自行調查,這個離譜現象,也一直到了2018年發生蘇澳的普悠瑪脫軌的18人死亡事故,政府才將過去的「飛行安全調查委員會」,改名為「國家運輸安全調查委員會」負責海空公路軌道運輸的事故調查後,由這一個獨立調查機關來首度調查台鐵事故,才首度打破台鐵球員兼裁判的長期不合理現象。

不過,運安會僅止於事故發生之後的調查,是被動的事後調查,那麼有關軌道運輸的號誌、運輸安全規範、運作準則等等事前管制,還是必須依賴甫成立的鐵道局負責,不過以這次太魯閣號49死事故,台鐵自行發包的明隧道工程與既有鐵道之間的施工安全規範與落實顯有疏失,鐵道局在這其中的角色實在還有加強管理的空間,否則,如果任由台鐵自行負責,台鐵在被社會要求提高運量、行車速度與減少盈虧等等的壓力之下,如何自我壓抑重視安全,將會緣木求魚。

日本國鐵民營化非一步到位

為了台鐵運輸安全,台鐵必須從現有的交通之下的公務機關,單純成為一個鐵道營運事業體,再來討論如何提高效能與自負盈虧才有意義。1987年,日本一開始就是以國營公司營運日本國鐵,以車路合一的模式,新幹線不另外成立新公司,切割成七個區運營運事業(東日本JR、西日本JR、東海JR、四國JR、九州JR、北海道JR、貨運JR),自立營運。

一開始,日本政府以控股方式,協助其逐步上軌道,並開放允許其多角經營,包括觀光旅行社、飯店、停車場、土地開發等等事業,之後才協助其逐步上市。不過目前依然有四國JR與北海道JR因運量不足,依舊維持國營,其餘都已經成為公開上市公司。

以東日本JR為例,其主要股東是日本七家大銀行佔了43%,且持股非常分散,最高也只有5%,其中員工持股高達2.69%,另外外國法人也持有33%,可見日本國鐵的改革,是讓其逐步自主專業且多角化永續營運,而且沒有把國家資產賣給特定財團,透過金融機構的持股掌控,維持其公共運輸的社會任務。日本國鐵的民營化,某種程度上,是將所有權分散讓社會共同擁有,然後讓經營權專業化,而不是只是單純將股全開放後,就置之不理,交由市場自由買賣的私有化。

至於英國在1994年執行的國鐵私有化,就是一個悲劇,英國國鐵,以車路分離的方式,原有鐵道路線的經營權被切割成102段,分別賣給了25家公司,結果造成了票價高漲、行車誤點、事故大增,最後政府補貼每年從10萬英鎊增加到70萬英鎊,民眾紛紛要求重新恢復國營。

總而言之,台鐵目前「管制+營運」的雙重角色必須分離,讓台鐵回歸一個單純的營運事業體,過去長期以來須於上年度框定每筆預算乞求立法院逐筆通過的官僚機關僵化模式,其中產生的政治干預,早已經無法彈性因應每日瞬息萬變的運輸安全營運需求。

台鐵的改革,不是以單純委託交給民間經營的「民營化」,更不是將股權賣給特定財團接手後置之不理的「私有化」,也不是引進私人企業將本求利管理模式的「企業化」,而應該是提供全民一個安全、普及與可負擔的移動權,並讓鐵道人專業、自主、永續經營的體制改革。

留言評論

延伸閱讀