台灣地方自治輪廓2030

羅承宗
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「所有的政治都是地方政治」(All politics is local)是一段謳歌地方制度重要性的帥話。儘管中華民國憲法本文用了兩個章節規範中央與地方權限與地方制度,但事實上自1950年以降近40餘年間,台灣的地方自治卻是在悖離憲政秩序下,以行政命令作為法規範的荒唐時代。直到1987年解除戒嚴,開啟了1990年代民主浪潮。在地方自治方面,亦然。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

回顧來時路:1990年至2020

1990年6月總統李登輝召開「國事會議」,其中「地方制度與問題」討論重點即包括「地方制度合憲化與法制化問題」。於總結報告裡,多數出席人對當時中央、省、縣(市)、鄉鎮(市)四級制的疊床架屋,中央政府以行政命令剝奪地方自治權等情況表示不滿。其後為因應97修憲後地方制度變革,並配合政府整體再造規劃,釐清中央與地方權限,規範地方組織體系及其運作關係,因此行政院於1998年12月間擬具《地方制度法》草案,送請立法院審議,並同時廢止《省縣自治法與直轄市自治法》。《地方制度法》於1999年1月下旬制定公布。該法施行迄今已逾20年,期間歷經12次幅度不一修正,成為形塑我國地方自治制度的根本大法。

《地方自治法》的通過施行,固然是我國地方制度法制化的起點。整體而言,未臻完善之處甚多。例如精省後,我國行政層級實質上雖簡化成中央、直轄市(縣市)與鄉鎮市三級。但中央政府因吸收了原台灣省諸多權財於一身,導致中央權力趨於擴大,而又由於長期欠缺國土整體規劃思維,重北輕南,重都會遠鄉鎮,導致偏差發展程度加劇。

在那個政治頭人認為講政見有用、願意出紙本書闡述理念的時代,為參與2000年總統大選之用,陳水扁總統競選團隊曾於1999年12月底出版《新世紀 新出路:陳水扁國家藍圖》系列叢書,其中針對地方自治,雖已提出「中央與地方權限劃分,應以尊重自治權…為原則,盡可能將權限移轉給地方,擴增自治事項…中央與地方關係為對等、協助關係」等充滿理想性的主張,甚至連監督地方財務狀況的「住民訴訟制度」都有論及。

遺憾的是,在陳水扁總統8年執政「朝小野大」的政治現實結構侷限下,缺乏國會奧援,這些高遠漂亮的地方自治理想,終究難以化為實際。至於其後進入馬英九總統8年執政時期,關於地方自治最「立竿見影」政績,無疑就是2013年底促成6個直轄市(六都)體制誕生。新北、桃園、台中、台南、高雄等縣市接連單獨或合併升格,固然為地方取得不少升格優勢;但六都體制驅使近7成台灣人民擠在3成土地上,各種副作用陸續浮現。到了2021年當下,仍難收拾。

2030年的台灣地方自治輪廓

2021年10月10日,蔡英文總統在總統府廣場發表演說。關於地方自治,蔡總統提到「…我們有必要因應國家發展的需要,針對政府體制和組織、地方制度、國土規劃和區域發展等重要的治理議題,做出必要的檢討和調整,讓國家治理達到最有效率、最能反映民意的狀態…」等語。就法而論,具體迫切的還是《地方制度法》、《財政收支劃分法》改正,以及行政區劃法的立法等老問題。就政治而言,晚近幾個月則為新竹、彰化、嘉義…等是否升格?抑或基隆與臺北、新北市間如何妥善重整區劃等話題。相關議論雖因2021年12月18日舉行重啟核四、反萊牛…等4案全國性公投而暫趨沉寂,但隨著2022年底地方大選日漸逼近,於本次公投過後,將可望再度掀起新一波的熱烈討論。

2030年的台灣地方自治輪廓要如何勾勒?筆者認為,大致可就以下兩點進行觀察:

一、有關「遷都」乃至「首都機能分散」:台灣人口急遽朝台灣頭傾斜,北北基加上桃園,設籍人口已逾900萬人。對此顯而易見的偏差發展,最有效且理智的手段,當是首都政治機能與經濟機能的分離。詳言之,將政治中心抽離台北都會圈,台北都會區作為經濟核心的優勢地位仍難以撼動,而將政治中心移往中部抑或南部適當處所,將可有效和緩人口繼續朝北部一極化集中趨勢。

退一步而言,即使一時無法完全移轉首都機能,至少也要有意識地將部分中央機關部會移至他處。尤其在數位通訊時代高度發達的今天,異地辦公已是新常態,更是首都機能分散的新助力。只是此一理想,在2024年之前筆者推測恐怕難有太過於突破性的實質進展。倘若2024年當選的新總統有此宏大願景,且將此列為當選後的積極施政要項,而立法院也能給予充分支持時,則至2030年,首都機能分散乃至於遷都所帶來區域衡平發展的良性效果,預料將可陸續展現。

二、有關六都體制的未來演化:如前所述,六都體制乃馬英九總統8年執政時期在地方自治方面最立竿見影政績。這個「地方主動提出、中央審核」、「由下而上式」的升格模式,具有實際操作的成功經驗,既簡單好用,又可避免來自於立法院的過問。短期之內,恐難有其他替代性方案。在此前提下,對於目前渴望單獨或合併升格的縣(市)來說,大抵將循此模式爭取升格。

詳言之,依據《地方制度法》第7條之1規定,不管是要單獨升格還是合併升格,縣(市)政府的改制計畫要經過縣(市)議會同意後,才能由內政部報請行政院核定之。站在行政院核定與否的政治判斷上,倘若改制計畫業已在地方府會共同同意的基礎上而向中央呈報時,在選票考量下,為求不得罪地方民意,行政院屆時恐難有說「NO」的勇氣。以上推測如若不謬,則至2030年,筆者認為「六都PLUS」將預期可見。所謂「六都PLUS」,意味著在現行六都體制外,將再加上於未來數年經中央核定升格的新新直轄市。具體而言,包括:新竹、彰化、嘉義等,或可能在此PLUS的候選清單之列。不過也要一併注意的是,前一波的六都體制消滅了台灣近1/3的鄉(鎮、市)。當「六都PLUS」過後,鄉(鎮、市)將更加速走向凋零的道路。另外,那些依舊無法搭上升格這班升格列車的縣(市)又該如何公平合理對待?依舊仍是一道無解的難題。

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