總統赴立院國情報告與總統選制的幾點分析

蘇子喬
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這次總統選戰過程中,有不少憲政改革的議題受到關注。其中,關於「總統赴立法院國情報告」,柯文哲日前表示,他若當選總統將會到立法院備詢。侯友宜也公開承諾,他當選總統後願意到立法院進行國情報告。賴清德則表示,總統赴立法院進行國情報告是憲法規定的制度,但立法院若要求總統備詢則有違憲政體制。這樣看起來,總統赴立法院「國情報告」與總統赴立法院「備詢」似乎是不同的概念,這兩者真的有必要嚴格區分嗎?

總統府。圖片來源:蔡其達提供

另外,近日有許多學術碩彥(例如蘇永欽高永光林火旺劉瑞華廖元豪林偉修)倡議修改《總統副總統選舉罷免法》,將我國總統選制由目前的「相對多數制」改為「兩輪決選制」,這樣的倡議是否合理?關於總統赴立法院國情報告與總統選制改革的問題,筆者想做一些分析。

我國總統到立院國情報告與美、法總統到國會發表國情咨文的制度大不相同

過去普遍的認知是,我國總統赴立法院做國情報告的制度,與美國、法國總統至國會發表國情咨文的制度雷同。我國憲政體制中,行政院對立法院負責,而民選總統對人民負責,並不對立法院負責。美、法總統對國會發表咨文後並不接受國會議員質詢,如果總統對國會提出國情報告時若接受立委質詢,形同總統向立法院負責,將破壞憲政體制的精神。

事實上,我國與美法兩國此一看似類似的制度有非常大的不同之處。我國憲法增修條文規定,「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」憲法文義非常清楚地顯示,聽取總統國情報告為立法院的權力,也是立法院制衡總統的憲政機制,而在美國與法國,總統對國會發表咨文依憲法則是總統的權力,一般稱為總統的咨文權。換言之,我國立法院有權力決定是否邀請總統至立法院做國情報告,總統則有受邀報告的憲法義務;相反地,美、法總統有權力對國會發表咨文,國會則有聽取總統咨文的憲法義務。

我國與美法兩國的制度既然有這麼大的差異,若以美、法總統在發表國情報告後不接受國會質詢為理由,強調我國總統赴立法院國情報告後必然不須接受立委質詢,理由既不堅實也不充分。

我國地方行政首長對議會備詢的意義

筆者認為,「總統接受國會質詢形同總統對國會負責」的看法有待商榷。以我國地方制度為例,直轄市市長、縣市長等地方行政首長由地方人民選出,地方議會議員亦由地方人民選出。在法理上,行政首長與議員分別對人民負責,行政首長固然不對地方議會負責,但受地方議會監督制衡,故仍有行政首長到議會備詢的制度。換言之,議會質詢行政首長乃是議會監督制衡行政首長的機制,並不意味地方行政首長對議會負責。同樣地,總統赴立法院國情報告後若接受立委質詢,也不代表總統向立法院負責,而是代表立法院對總統的監督。如果我們從來不覺得直轄市長與縣市長到議會接受質詢有什麼奇怪,為何會對總統赴立法院國情報告後接受質詢這麼在意而期期以為不可?

質詢制度並非內閣制的專利

有些人或許會認為,質詢制度是英國這種內閣制的憲政體制中內閣對國會負責的制度設計,而在美國這樣的總統制國家,總統與行政官員既然不須對國會負責,因此美國總統與行政官員並不須接受國會質詢。但這樣的看法其實是將美國與總統制完全劃上等號,誤以為全世界的總統制國家都跟美國一樣。事實上,在美國以外的許多總統制國家,例如阿根廷、玻利維亞、巴西、哥倫比亞、哥斯大黎加、厄瓜多、薩爾瓦多、瓜地馬拉、宏都拉斯、墨西哥、巴拿馬、巴拉圭、秘魯、多明尼加等國,國會皆有質詢總統或行政官員的權力。簡言之,國會質詢行政官員的制度並非內閣制的專利,而是各種不同憲政體都可採行的制度。

總統到立院國情報告應接受質詢

總之,聽取總統國情報告既然是立法院制衡總統的權力,立法院應有一定的裁量空間決定聽取總統國情報告的方式,包括是否對總統提問並要求總統逐一回答(亦即質詢)。若總統進行國情報告後完全不接受立委質詢,立法院聽取國情報告的權力所能發揮的制度功能將非常有限。我國目前《立法院職權行使法》中關於總統進行國情報告後接受立委提問可斟酌問題綜合答覆的規定,明顯有意為總統設防線以避免總統接受立委質詢,彷彿將總統發表國情報告視為總統的權力,其實曲解了憲法中總統赴立法院做國情報告的制度精神。

過去二十多年來,在立法院對總統國情報告「只能聽而不能多問」的法律規定下,在野黨立委擔心平添國會舞台給總統作秀,因而對邀請總統到立法院報告興致缺缺;執政黨立委則擔心總統到立法院報告即使不接受質詢,仍可能遭到在野黨立委以其他方式羞辱,因此也無意要求總統到立法院國情報告。在朝野雙方各有考量的情況下,導致歷任總統從未到立法院報告。

若要讓總統赴立法院國情報告的制度發揮監督總統權力的功能,立法院未來應考慮修改《立法院職權行使法》,將立法院聽取總統國情報告的制度內涵,往實質上要求總統赴立法院備詢的方向修正。

總統選制的類型:相對多數制VS.兩輪決選制

此外,近日有關總統選制改革的議題,也相當值得重視。許多專家學者主張應將我國總統選制改為兩輪決選制,筆者認為這樣的倡議具有一定的說服力,但也有值得商榷之處。

在目前的「相對多數制」下,係由得票最高的一組正副總統候選人當選。而在「兩輪決選制」下,若有候選人能夠獲得全國過半數的有效選票,該候選人即可當選,但若無候選人獲得全國過半數的選票,則得票最高的前兩名候選人必須進行第二輪決選,由得票較高者當選。由於第二輪選舉中得票較高的獲勝者必然能夠獲得第二輪超過半數的有效選票,因此兩輪決選制可以確保當選人擁有過半的民意基礎。

兩輪決選制明顯優於相對多數制

相對多數制與兩輪決選制各有其優劣,一般而言,主張相對多數制、反對兩輪決選制的理由主要是:相對多數制以一輪投票決定勝負,選舉方式簡單清楚;相形之下,兩輪決選制通常需要透過兩次選舉才能決定當選人,勞師動眾,增加選務與社會成本,且如果出現第一輪領先者在第二輪選舉失敗的情況,容易引發爭議和衝突。

至於主張兩輪決選制、反對相對多數制的理由則主要有以下:第一、民選的實權總統應具有充分的民主正當性,透過兩輪決選制可賦予總統較高的民意基礎;相形之下,在相對多數制之下,如果參選人眾多,可能發生當選人得票偏低的情形,總統當選人的民主正當性容易遭到質疑。

第二、兩輪決選制雖然可能選出「多數人的次佳選擇」,但至少可以避免選出「相對多數民眾最喜歡但絕對多數民眾最厭惡」的總統當選人;相形之下,在相對多數制下,由於候選人當選無須爭取過半數選民支持,容易導致候選人強化極端的意識形態,並以實現特殊群體的利益為主要選舉訴求。

第三、在兩輪決選制下,參選人須爭取過半數選民的認同以求勝選;相形之下,相對多數制會造成沒有能力當選、但有能力攪局的政治人物,執意參選以箝制同黨或同一政治陣營的候選人,向所屬政黨或政治陣營要求職位或利益交換。此種「攪局型候選人」具有「不能當選但可扭轉選舉結果」的能力,造成主要候選人在選舉時,會傾力去「策反」對方陣營的人士。換言之,相對多數制下的選舉重心,很容易從爭取多數選民認同的正向作為,轉移為製造對手陣營分裂的負面手法。

第四、在兩輪決選制下,選民在第一輪投票時較可能根據自己的真實偏好而進行「誠摯投票」,因此第一輪選舉的投票結果可以較真實地反映民意的真實分布情況。小黨候選人在第一輪選舉中獲得的選票,可以作為在第二輪選舉中與兩位晉級的候選人爭取政策路線讓步的談判籌碼;相形之下,相對多數制下選民會進行「棄保投票」,選舉結果難以反映選民的真實偏好,而執意參選的小黨候選人通常會在選民的棄保投票下被邊緣化。簡言之,相較於相對多數制,兩輪決選制較能保障小黨等少數勢力的生存空間,較具維護少數的精神。

從上述可以看出,相對多數制與兩輪決選制固然各有利弊,但兩輪決選制的優點明顯多於相對多數制。而且觀察當今全世界總統由人民直選的國家,不論總統的憲法權力大小,採行兩輪決選制的國家遠多於採行相對多數制的國家。兩輪決選制毫無疑義是當今世界上主流的總統選制。因此,當前許多學者專家主張將我國總統選制改為兩輪決選制的選改革倡議,確實相當有說服力。

修改總統選制必須修憲

不過,倡議者認為立法院修改選罷法即可修改總統選制的主張,則值得商榷。憲法增修條文第二條第一項規定,「總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多的一組為當選」。亦即憲法規定總統選制採相對多數制,由於法律不能牴觸憲法,因此無法透過修改選罷法更動總統選舉制度。

主張修改選罷法即可修改總統選制的倡議者或許認為,在兩輪決選制中獲勝的當選人,不論是在一輪選舉中即以過半數當選,或是在第二輪選舉中得票贏過對手而當選,也都是「得票最多」的候選人,因此仍符合憲法「以得票最多的一組為當選」的規定。在這樣的憲法文義解釋下,不論是相對多數制或兩輪決選制,都是憲法所容許的選舉制度,也就是憲法並未禁止法律採行兩輪決選制。

一方面,從憲法增修條文第二條第一項規定的文字與精神觀之,上述的文義解釋似乎違反一般社會通念,過於迂迴而顯得牽強;另一方面,若從歷史解釋的角度觀之,目前憲法增修條文關於總統選制的規定是國民大會於1994年第三次修憲通過的規定,而在1997年第四次修憲,國民黨曾提出將總統選制改為兩輪決選制的修憲案,但因民進黨反對而作罷。就此看來,國民黨既然會提出修改選制的修憲案,即意味著在當時修憲者的主觀理解中,1994年通過的憲法增修條文就是相對多數制的規定,並不包括兩輪決選制在內。

即使不揣測選制改革的倡議者是否有為日前膠著多時的「藍白合」僵局解套的用意,選制改革倡議者的良苦用心,仍須面對法律不能牴觸憲法的基本問題。總之,為了避免出現得票未過半而民主正當性受到質疑的「少數總統」,總統選制確實有改為兩輪決選制的必要,但這樣的改革必須透過修憲才能達成。

作者為東吳大學政治學系教授,關注憲法、憲政體制、選舉制度等民主議題的學術工作者。

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