三黨不過半,台灣怎麼辦?

林廷宇
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根據最新民調顯示,並未有任何政黨總統候選人能夠取得過半數支持,可想而知,未來不論是誰當選總統,都可能面臨國會不過半的問題,此情此景,不禁令筆者回顧2000~2008年的陳水扁政府。再看看今日的兩岸與國際局勢,倘若發生三黨不過半,台灣是否能夠挺過再次遭遇分立政府危機?

三黨不過半,分立共治的兩難

根據憲法增修條文第3條第一款規定,行政院院長由總統任命之,又根據憲法第56條規定,行政院副院長,各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。由此可見,倘若今天發生三黨不過半的聯合政府,在數學上的政府組成變數極多而多元,但在現實上,因為總統才是真正掌握組閣大權者,難以成為現實。

以現況民調而言,如果2024總統大選由賴清德當選,民進黨將繼續成為國會最大黨,不過會回到2000~2008年的少數政府情況。倘若今天沒有組成過半政黨聯盟,由民進黨執政的政府將再次遇到統治正當性(legitimacy)的問題。顯然地,民進黨身為最具政治實力的政黨,很高程度上基於支持程度,沒有動機與其他兩黨合作組成立院多數,將使政治衝突拉至近年最高點。

反之,如果是柯文哲當選總統,民眾黨勢必會面臨到國會最小黨的局勢,如果不與其他政黨合作組成少數政府,將面對到更嚴峻的統治正當性危機。但若組成立院多數,勢必要在許多議題上做出大幅度讓步,對於新興政黨而言,會是個大考驗,更會引起黨內路線衝突。

憲政規範與政治文化不允許共治的發生

回顧我國的憲法規範與政治文化,傳統民主憲政講求三權分立相互制衡,到了我國行政、立法院再分出考試、監察院形成五院,使得我國成為獨樹一格的五權分立國家,但考試、監察卻只有分權而沒有制衡的功能,淪為行政與立法權的生產線專業分工。

在政治文化上,我國長期以來受原先中華帝國兩千餘年的皇制影響,也就是集大權於一身的強人政治,使得我國的半總統制,比起總統國會制,更加走向強化總統權力的超級總統制。是故,我國的憲法與政治文化,都能夠看出政治效率上的展現,而較無效率的分立政府與共治,似乎早就被排除當中。

倘若今日再次發生分立政府的情況,不論由哪一黨執政,恐怕在現今民粹主義、極化政治抬頭、藍綠意識形態對決的年代,沒有任何一黨的總統,願意讓出行政院院長的位置給在野政黨,一同共享行政權。何況,上述也提及,我國憲法並未提供任何共治的誘因,而在藍綠、反中親美與反美親中意識形態鬥爭的政治現實與文化之下,選民們也絕不容許政黨如此「背叛」自己。

既然都沒有政黨願意讓出行政院院長大位,那更就沒有政黨,願意與其他政黨攜手合作組成立法院多數推動草案。行政與立法權的爭奪戰,都將成為政黨間爾虞我詐的囚徒困境。

如何避免出現非一致性政府?

近年來,越來越多民眾支持恢復立法院閣揆同意權,也有不少政治人物希望的憲政改革從恢復閣揆同意權開始,希望行政院院長不再成為總統的牽線木偶。當然,倘若今天能夠恢復閣揆同意權,除了避免行政院院長對總統唯命是從外,在分立政府的情況下,總統為避免行政機關運作癱瘓,被迫將行政院院長人選交由立法院決定。

圖片來源:翻攝自游錫堃臉書

不過僅恢復閣揆同意權,將會產生一個問題。倘若今天這些分立政府下的立法院黨團喬不攏行政院院長人選,互相踢同意權的皮球,怎麼辦?或許,更需要規範立法院與總統在閣揆上的相關規範,如最大黨負責組閣、若無法組成政府,請求第二大黨提名行政院院長選、若僵局持續一定時間則解散國會等等,能夠使立院各黨無法逃避任命權的職權行使,積極進行組閣協商,同時也能夠對人民負責,避免政府組成時間過長問題。

在規範更詳細的閣揆同意權外,行政權也應該分清總統與行政院院長的權限,或許法國能夠作為我國發生共治的借鑑,在憲法當中設立總統的「保留領域」,也就是當今日共治發生時,總統能夠保留「國防、外交」權。換言之,總理負責的是內政議題,避免即便讓不同陣營的人獲得總理大位後,還得聽從總統的命令行事。

朝野各黨無法迴避問題本質

綜上所述,面對這次總統大選可能產生分立政府的可能性,各黨除了在事後去杯葛或質疑總統任命的行政院院長外,更應該去思考事前的工作,也就是該怎麼跟其他政黨合作,組成國會過半的政黨聯盟。當然,這些政黨協商合作勢必會遇到政策或價值的路線衝突,所以各黨內部更應該積極擺脫二元對立的意識形態,尋求最大公約數。

最後,各黨也應該謹慎思考各國因分立政府、共治所帶來的行政效率不彰、憲政僵局,對政府體制的相關修憲議題做出表態。憲政改革,勢在必行,更是未來國會政黨不可逃避的政治責任。

作者就讀東海大學政治系,同時也因熱愛思考,雙主修社會學並輔系哲學。正在一個努力成為通才的路上,希望能夠為自己的族群和理想發聲。

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