民主無國師?:一代風向大師威爾遜啟示錄

劉又銘
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在政治活動中……人們航行的是無邊無際、深不見底的大海;既沒有避風港,也沒有停泊地,既沒有出發地,也沒有指定的目的地。我們的事業,就是要保持平穩航行;大海既是朋友也是敵人,而航海技術就是用傳統行為準則的資源,在每一個充滿敵意的場合化敵為友。──英國政治哲學家Michael Oakeshott《政治中的理性主義》

偉大的君主國是善於航行的商船,但終會觸礁;共和國像木筏,雖然永遠不會沉沒,但卻總是在進水的狀態。──美國麻州參議員Fisher Ames 1795年參議院演講

近日,美國總統最終回戰對戰組合宣告確定。川普與拜登延續四年前的宿命對決,成為二戰後首次連續對決兩回合的對手。無論川普回歸或拜登續任,不僅都將締造歷史,更將影響美國與世界政經局勢。一般咸信,雙方風格、立場各異,除了在保護主義與反中大旗外,幾乎沒有相同之處。但真要說雙方的類似,也不是真的沒有。事實上,雙方都有多次拔草測風向後,朝令夕改的紀錄。

從川普過去說「習近平是我的好朋友」,轉過頭就發動貿易戰;再到最近,川普原先對美國抖音(Tiktok)不假辭色,現在又說不能禁抖音,這樣會讓Meta(臉書母集團)獨大。拜登的類似紀錄,則是一邊宣布美國重返多邊主義外交政策,一邊卻又在阿富汗下令美軍「撤退」。落跑速度之快,等於直接放生了其他多國聯軍駐軍;或是在任內,拜登經常被問到台海議題時,直率表示「美國會出兵協助台灣」後,馬上就會有國務院系統官員出來滅火,強調美國的台灣政策不變,一個中國立場不變。

仔細觀察上述這些拔草測風向後的朝令夕改,我們可以發現這種狀況對美國總統來說,無論人品、不分黨派,幾乎是必然發生的事情。就算是後世以「理想主義」或「威爾遜主義」聞名於世,帶領美國打贏第一次世界大戰的前總統威爾遜(Thomas Woodrow Wilson);看似偉光正、高大上(美國總統史排名都在第五到第十之間的前段班),但他實際上,卻是這種風向政治的頂尖大師。比起拔草測風向的反反覆覆,他同時作為美國國內「種族隔離」支持者與全球範圍「民族自決」支持者的「反差萌」,幾乎顯得無關緊要。

風向大師威爾遜

威爾遜作為一個後世認為的「理想主義者」,實際上真的不是我們一般所認識的那麼「天真」。他除了是一個支持民族自決的種族歧視論者外(這種自決,是一種「社會達爾文主義」式的「自己決定、自己負責」;也帶有一種「你們的自決,需要我們基督教白人來教導你們」的氣味),其實也是一個工於算計與選舉的風向大師。

美國威爾遜總統。圖片來源:達志影像/美聯社

1912年美國總統選舉時,十來年間,歐洲已經歷多場戰爭,三國同盟與三國協約間的同盟競爭狀況大致底定。對大洋阻隔的美國人來說,雖沒有「世界大戰」一觸即發的緊張感;但歐洲不停有戰爭發生的狀況,卻也佔據19世紀末到20世紀初的美國報章雜誌;所以是否介入「即將發生」或「可能發生」的「大戰」,也成為1912年選舉的重要議題。

律師、政治學博士、憲法學者、普林斯頓大學校長與紐澤西州州長,是威爾遜代表民主黨首次角逐總統前的工作履歷。在「學者從政」風氣並不如「學而優則仕」台灣盛行的美國,威爾遜的學經歷仍是少數。所以就算在民主黨初選時,威爾遜也一直不是領跑者。直到暫居第一的時任眾院議長,密蘇里州的Champ Clark,因為支持者認為他受到華爾街勢力的控制心生不滿,轉向支持威爾遜,選情才發生逆轉,威爾遜確定成為民主黨的總統候選人代表。

但如果面對的是一個團結的共和黨,威爾遜基本上是沒有機會的。因為自林肯創立共和黨打贏南北戰爭後,民主黨在總統選舉就輸多贏少。威爾遜的勝利,基本上是因為共和黨的前總統老羅斯福與繼任者塔虎脫兩人決裂,所以讓他意外當選。不過大盤雖然如此,可威爾遜觀察風向的眼光堪稱精準。因為此前20世紀初的10來年間,從麥金萊、老羅斯福到塔虎脫,連續幾任共和黨總統皆積極投入全球事務。所以就算老羅斯福與塔虎脫決裂(塔虎脫曾是老羅斯福的副手,老羅斯福任滿、塔虎脫扶正後,老羅斯福又想回鍋,所以兩人鬧翻),但兩人極介入歐洲區域衝突的立場卻是類似的。

所以,面對共和黨兩人的「世界主義」,以及共和黨三位總統期間豐碩的國際斬獲,從打贏美西戰爭、調停日俄戰爭,徹底實踐「門羅主義」,確立西半球成為美國的「勢力範圍」。威爾遜若是同樣的採取世界主義、積極介入歐洲的立場,這樣就沒有辦法把自己與共和黨的對外政策做出區別。更進一步來說,如果這個「積極對外介入」是有票的,那或許威爾遜會跟拜登一樣做出「川歸拜隨」的決定。但事實上是,縱使共和黨總統們在20世紀初的10來年間對外多所斬獲,但威爾遜卻看到了美國國內普遍厭戰的孤立主義情緒。

因此在1912年選舉中,威爾遜主打「和平主義」;用和平的理念包裝一種看似置身世界之外的「門羅主義」(實則威爾遜在中南美洲派兵的次數,遠大於前任共和黨的總統們),並強調在他領導下的美國不會介入歐洲(舊世界)的戰爭。這也使得1914年第一次世界大戰爆發,威爾遜信守自己不干預歐洲事務的承諾,並沒有在第一時間派兵。而這樣的「和平主義/門羅主義」立場,也讓威爾遜在1916年歐戰進行期間的總統大選再次獲勝,成為前後約50年期間,唯一連任兩屆總統的民主黨人。

但就在一年後,威爾遜又再次抓到了美國國內的風向轉變。許多解密的文件陸續證明,自1916年剛選完沒多久,威爾遜就下令對戰爭進行準備工作,並且在多次的演講中,公開抨擊德國的擴張主義才是第一次世界大戰的元兇(還把德國泡菜、豬腳,改名為「愛國」泡菜、豬腳)。這才有了1917年德國宣布「U潛艇對大西洋商船不限制國籍與目的無限制攻擊」後,威爾遜認為美國「自由航行」與「自由貿易」的全球戰略底線被打破時,華盛頓馬上能馬上動員美軍投入歐戰、贏得戰爭,威爾遜自此成為世界主義或理想主義的代名詞。

但在威爾遜任期的尾聲1919年至1920年期間,威爾遜自己身體不好、中風狀態嚴重,已缺乏過往對風向的敏銳度與政治雄心;所以他對美國國內厭戰心態高漲,公眾沒有參與世界政治、成為全球警察的和平責任感,已經有點跟不上這波民意風向的快速轉變。到民意大潮真的淹到腳邊時,為了求一個全始全終,威爾遜在面對國內政局時,並沒有據理力爭,反而放任參眾院不批准凡爾賽合約,更沒有強力主導說服兩院批准加入自己當初倡議的國際聯盟。

所以我們幾乎可以說,威爾遜是一個機會主義的風向大師,他的立場就是人民的立場。所謂的理想主義或世界主義,也是反映當時美國人想要拯救世界的想法;同理,孤立主義的退縮,也是反映美國人厭戰,並不想承擔世界和平責任的心態。

換句話說,威爾遜本人究竟是個孤立主義者還是個世界主義者,我們並不得而知。但從100年前的威爾遜,到100年後的拜登或川普,美國總統幾乎都要是能夠在國內政治拔草測風向的風向大師,才能夠在各種權變中維持政權穩定。也唯有政權先穩定了,才能夠正常產出對外政策。但為什麼美國總統一定要當一個風向大師,才能夠維持政權穩定呢?事實上,這不僅和美國憲政框架下的制度設計有關;要先是一個國內政治的風向大師,才能夠產出合理的外交政策,這幾乎是當代民主國家共同面對的宿命。

風向大師、外交國師與他們的產地

簡單的來說,因為在一個當代憲政框架下,做為具憲政主義的民主國家,都必須面對各種權力分立與多方制衡的制度設計。唯有通過國內政治的重重考核、限制與鬥爭,政權穩固了才有餘裕思考外交政策。所以能夠在民主憲政每日政治運作的驚滔駭浪中存活下來的,大多是貨真價實的風向大師。

尤其在美國憲法框架下,各種相互制衡的設計更比一般國家複雜。行政權內部不同官僚本位下的相互制衡、行政立法司法間相互制衡、聯邦政府與各州間的相互制衡、各州與各州間的相互制衡(產業與地理區域不同,使各州在對外關係上有各自的盤算與利益)。這些制度、單位與權力的相互箝制,其中的複雜精密,遠非國際政治缺乏制度的場域可以比擬,也讓美國外交政策決議牛步化。

另一方面,在立法部門當中,議員通常經過長期的政治資歷與汰選,才能爬上參議院外交委員會;而外交委員會的主席,更常是老資格的政客。這些老資格的政客要為自己的政治前途與選區的利益做考量,所以更會做出不顧國際輿論或外交措辭的選擇或發言。近百年來,從1919年的拒絕加入國聯、到後冷戰以來多次拒絕支付聯合國會費,或甚至近期援烏法案的延宕,都是這些對內、對己負責參議員的家常便飯。

而且通常越跟國際輿論唱反調的政客,反而更容易吸引國內選民的注意力與支撐。這種「與全世界為敵代表你愛我」的情懷,也成為美國國內民主政治的日常風景。若是要一個經歷過州長或參議員的老練政客,在從事外交事務或成為三軍統帥時,成為一個每天都在「下好大一盤棋」的「國士」,或是能夠找一個深黯外交理論與外交史的「外交國師」,在「大崩潰」與「大幻覺」間審視地緣政治的「大棋盤」。面對民主國家憲政主義下複雜的制度設計與國內限制,這幾乎是一種緣木求魚的「空想現實主義」(想想尼克森與季辛吉違反一百條國內法的狼狽為奸)。

所以在一個憲政主義民主國家的制度箝制下,不會有一個神機妙算的外交國師,執行一套完美的、一以貫之的、不隨內外風向變化的外交戰略。梅特涅、塔列朗、俾斯麥,在美國憲政體制的制衡原則之下,只會成為浪漫主義之下承擔悲劇的宿命英雄;他們甚至可能連一個任期都撐不下去,就會打道回府了。因為俾斯麥厭惡帝國國會,使盡全力大搞秘密外交,就是要降低跟國會打交道的機會。這種行事邏輯,若是在美國,可能俾斯麥會面對的,將是無止盡的行政部門內部調查、情報部門調查與國會聽證等著他。

而且,就算這些高瞻遠矚的外交國師,真的能撐過一任好了。但總統本身是有任期限制的,4年選一次,連選連任一次最多當8年;就算是國務卿,撐過不同總統的國務卿也是少之又少;多數狀況是,一個總統任內換了多個不同的國務卿。但俾斯麥與梅特涅兩人,在國內掌權都超過二十年。所以在美國或任何一個具憲政框架的民主國家,期待一個像俾斯麥或梅特涅的外交國師,能持續帶領國家乘風破浪,這幾乎是不可能發生的事情。無論是艾奇遜、肯楠、季辛吉或布里辛斯基,他們面對美國國內政治的火烤,大多也是狼狽不堪、無能為力。

外交國師做不到的,風向大師做到了

自1812年第二次英美戰爭開始,直到十九世紀末,英美兩國陸續經歷北方的奧瑞岡、緬因,南方的德克薩斯領土衝突,以及英國介入南北戰爭。英美雙方在美國國境線上與國際上,一直充滿商業和軍事上的摩擦與衝突。雖不至於全面開戰,但也是敵對多於友好。這種態勢,一直要到英國在19世紀末與俄德等國交惡,無暇於歐陸之外後,大英帝國必須依靠合眾國軍事力量維持西半球穩定;倫敦更須借重華盛頓對加拿大施加的兼併壓力,避免英屬北美殖民地脫離大英帝國。基於上述原因,英美才真正走向和解並締結同盟,

關於英美休兵或英美同盟的說法,曾擔任南北戰爭北軍統帥,並以戰爭英雄之姿當選總統的格蘭特,在《格蘭特自傳》的結尾部分,就花了大量篇幅諄諄教誨美國人,要美國人放下成見跟英國合作,不要一直想著英國介入南北戰爭或是在美國南方鼓動邊界州與地區脫離美國的舊恨;反而應該利用共同文化與英語的優勢,讓兩國結成天然的永久同盟,如此才是美國的最佳利益。

不過,這樣的真知灼見,就算在麥金萊、老羅斯福與塔虎脫「大艦巨砲」 的高歌猛進中,也沒有辦法真正做到。但時時把握風向,帶領美國在精準時間點投入一戰的威爾遜做到了。對美國人而言,所謂十四點和平原則的精神與法律或許影響了世界;但對美國真正切身相關的,卻是在一戰中贏得全面勝利,並且以全世界最大的實業國家與金融國家能力為基礎(威爾遜力推聯邦儲備制度,建立聯準會,並通過《反托拉斯法》),迫使英國接受兩個英語國家有相同價值的前提下,英國應該和平轉移自己的霸權。或者至少承認美國海軍與英國海軍可以共享海上霸主的地位(這是大量擴充海軍的老羅斯福也沒做到的事情)。

但超脫美國之外,風向大師威爾遜的貢獻或影響直至今日仍是世界性的。因為縱使「威爾遜主義」看似被冠以「理想主義」之名,好像非常不切實際;但正如同耶魯大學外交史學者Walter Russell Mead於其《特殊的天命:美國外交政策及其如何影響了世界》一書所言:「縱使今日凡爾賽體系衰落了,但威爾遜的原則卻還活著,並且仍在指導著今天的歐洲政治與國際政治:自治、民主政府、集體安全、國際法、以及一個國家間的聯盟。沒有一個20世紀的歐洲政治家能發揮一個如此持久、有益和廣泛的影響」。是風向大師捍衛了民主憲政、締造了國際秩序。這是古往今來任何一個外交國師都做不到的創舉。

余自束髮以來,粗覽群書,獨好屠龍之術,遂專治之,至今十餘載矣。從師於南北東西,耗費雖不至千金,亦百金有餘。恨未得窺堂奧,輒無所施其巧。由是轉念,吹笛玩蛇,偶有心得,與舊親故共賞,擊節而歌,適足以舉觴稱慶也。

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