中國法體系下的習近平依法治國

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一、前言

在台灣，對中國法律的議題關心一直較少，因為法律並不像政治學如此有動態變化，所以不管是學者、電視頻道和平面媒體等都比較少在這方面投入研究與報導。政治大學法律學系王文杰教授長期研究中國法律與法體系的變化與發展脈絡，從法律、政治與社會等面向，分析從1949年中共建政以來到習近平掌權至今，中國法制與立法的狀態與變遷。

二、中國法體系下的憲改與行政掌控

1978年，是中國走向市場經濟和改革開放的轉折點，中國現行之有效法律，包括憲法在內，都是在1979年7月1日後才陸續頒佈施行，在這之前，中國的發展主軸大致以政治運動為主，尤其是1960年代的文化大革命最具代表性。直到1978年中國國家發展路線進入改革開放時期，但是，到習近平第二個任期之後，這就開始出現停滯現象。

中國的改革開放其實涵蓋著對外開放和對內改革個主軸，儘管中國的改革開放路線行之有年，但目前觀察下來，中國在1950年代透過計劃經濟建構了一個非常密切的行政掌管模式，再外加黨政制度的作用，因此，中國發展是有行政手段配置資源、控制整個體制的特性，中國不管是計畫經濟或社會主義市場經濟，儘管中國已經開始重視市場下的增長模式，但沒有改變主要運用行政手段來配置各種國家資源，致使許多舊體制的「遺產」仍會起關鍵作用。

例如過去北京舉辦APEC會議，場館附近的居民都必須要強制去「旅遊」，這是在台灣不可能發生也無法想像的事情，這都是一種行政控制手段；再舉一個例子，中國的電力、電信、石油、石化、金融、煙草等行業，在職工人數佔全中國8%，工資與福利總收入卻佔全中國大陸工資55%，因為中國的行政管制和壟斷，讓私人企業沒辦法進入由國家控制的領域，這就是中共能掌控一切的原因所在，就算領導人不是習近平，還是會有類似情況發生，這已經是中國根深柢固的行政掌管模式。

中國是有法律的，但有法律並不代表有法治，有憲法不一定有憲政。中國的現行憲法是在1982年修正，但是中國從改革開放後發展飛速，使得中國的現行憲法侷限的內容無法承載整個經濟發展，中國不得不做修憲，所以在1988年、1993年、1999年、2004年，這四次的憲法修正當中，修正的條文內容都跟經濟體制有比較多關聯。

值得留意的是最近一次2018年修憲，造就了現在習近平的第三任甚至未來的第四任，新憲法允許習近平在願意的情況下終身執政，而讓人最憂慮的是憲法的第三章國家機關中新增了「監察委員會」，中國憲法中的「監察委員會」是跟國務院和最高人民法院監察機構重整，使得中國的國家監督權重新配置，整個監察權變成由中央紀委來掌握，進而中國共產黨就能完整掌控整個監察權，國家監察委員的入憲將會統合分散在不同政府部門的反貪腐權力，有權調查任何行使公權力的人員，使打擊力度更加集中，但權力使用若有不當或是監督不足時，反而會成為憲法賦予的整肅異己的合法追殺令，且問題在後面取得權力的人，他依然能夠享受這些權力。

中國從1978年到現在，整個主軸是改革開放，但是到了習近平的第二任末期，市場經濟的體制是不是會開始中止甚至倒退？為什麼會有這樣的疑慮呢？因為國家主席的任期已經沒有限制了，沒有任期限制了再加上國家「監察委員會」的設立，在習近平掌權以來的一些立法行為，是不是對市場經濟的控制透過法律建置來包裝呢？如果沒有準確市場改革的脈動，那市場經濟運作是否會有巨大的變化，這對跟中國互動往來頻繁的國家，是比較令人感到憂慮的問題。

今年（2023年），中國進行國務院機構改革，從1982年至今機構改革已超過十一次，從整體發展脈絡來看，習近平會透過「法律的外包裝」跟「制度的調整」來合法化他的權力，2023年機構改革之後，中國共產黨將進一步走向前台，成為廣義政府，國務院則更加明顯地向執行機構、經濟民生機構轉變，黨政融合、黨政一體化的特點更為突出。

三、具中國特色的立法現象與立法計畫

中國在2000年以後，修法的速度已經超過立法，當一個國家的修法數量超越立法的數量時，表示這個國家已經進入法律穩定的狀態，那為什麼這二十年期間修法的數量可以超過立法的數量呢？有四個中國的立法進程可以加以觀察：

第一，2001年時，中國加入「世界貿易組織」（WTO），修法的主軸就是要符合WTO的框架及原則。

第二，在2000年以後，為了因應國家社會的飛速發展，既有的法律很大程度成為阻卻發展的規定，或是已經跟現狀不符。這些修正的法律都是一些很基礎的法律，包括公司法、婚姻法、民事訴訟法等等民事法律。

第三，主要是修正涉及國際規範的相關法律，在於中國融入國際社會，多少也會被國際社會所影響，尤其在大量加入了許多國際組織，這些國際條約為基礎，轉換成內國法，以有利他們對外發展。

第四就是二十大之後涉及國家安全事務的法律，如雨後春筍般不斷產出，從2000年至今，中國法律制度的變遷跟整個國家的結構和對外互動息息相關，這也反映出中國整體法體系的現狀。

中國的代議政治的實質是一種象徵性的表意政治，共產黨才是政治重心所在，「兩會」的進行或推遲不會對中國經濟和社會帶來明顯影響。全國人大是一個立法機關，但因為每年只集會一次，因此全國人大很少著手立法的工作，歷年來從事修法和立法的件數只有二十五個；所以，全國人大「常委會」才是整個中國在政權運作當中最需要觀察的機構，改革開放以來，「人大常委會」的職權與立法任務不斷加重，立法責任與數量加劇，中國現在行之有效的法律高達三百四十幾部，幾乎95%都是由全國人大「常委會」來完成，因此這種運作就是一種立法的「寡頭政治」。

「立法保留」原則雖然在中國法體系中已存在，但這個原則在中國就只是「原則」，中國缺乏在法律制度中減少來自行政機關主導的思維，「立法保留原則」徒有形式，這使得中國在法律訂定時難以制度作為根據，往往不斷增加與擴大法律授權的數量及範圍，所謂的「依法治國」僅是一個政治性的口號，立法在中國並不困難，困難的是立法之後對「依法而治」的認知，以及對法律規範的遵行，這都是中國推行「依法治國」方向的挑戰與問題所在。

進入中共二十大，中國的立法計畫的方向為何？2022年10月中共二十大開幕時，習近平的政治報告中一直圍繞在「安全」二字，包括國家安全、產業安全等，可以說是中共二十大的主軸，會把「安全」反映到法律上來了，包括《反恐怖主義法》、《國家情報法》、《反間諜法》等修正，以及對應到《海警法》、《陸地國界法》、《海上交通法》等的配套作法，這些都是跟「國家安全」有正相關的法律，而且在立法計畫中的占比非常高。回到習近平的「依法治國」，中國針對安全相關的立法動作對周邊國家的影響非常大，這說明了中國對外已將法律當成工具箱，通過法律手段來嚇阻對中國不友善的外國政府政策。

四、結論

事實上，1993年中國開始有立法計畫，希望朝有序計畫的立法能減少盲目立法，那我們應該觀察中國每年發布的立法計畫，這些法律對我們台灣有什麼影響，因為台灣還是有很多的產業經營在中國，這也解釋了各國關注中國立法發展與動態的主要原因，相對更依賴中國的台灣就不能輕忽，中國的法律如果有修正或訂定，某些程度會影響他自己的法制環境及周邊國家，中國在改革開放後已不是封閉的國家，現在的中國是融入國際社會、也會被國際社會所影響的國家。

目前台灣對外投資的情況，中國已經是我們最大的投資國，投審會的數據顯示，我國對中國的投資占比已經超過80%，甚至在疫情期間，我國對中國的貿易順差還是超過1000億美金，特別是部分關鍵產業，在1991年到2022年投審會的數據中，金融保險業成為投資金額第四名，金融是一個需要高度監理的行業，必須國跟國一直之間保持監督，因此對中國的投資最多的，不是我們所理解的一般產業。

由此可知，兩岸經貿互動的頻繁程度，超越我們的想像，因此我們其實是一個高度頻繁使用中國法律的國家，但我們對中國法律的理解，還是有一點比較模糊或不是那麼精確。

比較令人憂慮的是，當全世界不管是日韓、美俄等國都在嘗試更了解中國，台灣的一般民眾到大學生，對中國的了解卻是不深的，甚至認為中國還停留在計畫經濟，這對台灣是很危險的事情，所謂知己知彼、百戰不殆，中國對我們的威脅日益加深，我們必須也勢必要更加了解中國，才能做出更好的判斷與決策。

作者為政治大學法律學系教授