拜登政府接踵而來的外交挑戰

趙君朔
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拜登上周的中東行在台灣沒有引起很大的關注,然而英文主流媒體對他出訪的評價卻和眾議院議長佩洛西八月可能訪台的新聞傳出後的媒體反應出奇的相似:在政治光譜上處於對立的兩大報──《華爾街日報》和《華盛頓郵報》都對拜登政府的決定開砲抨擊,雖然是出於不同的原因。但這也說明了拜登政府的外交決策真的出現了很大的問題,已經落到兩面不討好被群起攻之的窘境。

圖片來源:路透社/達志影像

俄烏戰爭打破拜登的內外布局

不過撇開左右兩大報各自基於成果不彰和放棄人權價值的不同理由批評他出訪中東,因為俄烏戰爭引發的能源危機的確是打醒了拜登政府施政太過於偏重內政議題,對外只求恢復盟邦之間表面一團和氣的空洞多邊主義的大問題。也讓在中東議題原本在人事、政策上都可以看成歐巴馬第三任的拜登政府被迫走上川普路線(這樣的判斷在拜登中東行程曝光後在《經濟學人》六月的一篇報導,以及美國中間偏左的政論網站The Hill的評論中都出現過)。

拜登政府雖然在不少政策文件和口頭聲明上都強調要面對中共的挑戰,但是其國安團隊中的國家安全顧問、國務卿、副國務卿和國防部的政策次長都是歐巴馬時期參與過伊朗核協議談判的主要人物。國防部長退役前的最高職位也是美軍駐守中東的中央司令部司令。此外拜登政府還額外任命了伊朗與葉門事務特使。相對的在印太事務上只在國家安全會議中增設了印太事務協調官。

在政策上,拜登政府一上任後便積極和伊朗重新談判想恢復被川普政府在2018年廢棄的核武協議,這個由六國共同簽署、有效期十年的協議,以解除經濟制裁換取伊朗將高濃度、可用來製造核武的鈾送往國外存放,是歐巴馬第二任最看重的政績之一。

此外拜登政府停止了對川普時期非常慷慨的軍售:川普政府在2019年4月否決了國會一項法案,該法案禁止美國支持沙國在葉門打的內戰爭。一個月後他還利用武器出口管制法的漏洞,繞過了國會禁令,賣了價值80億美元的武器給沙國和他的遜尼派盟友。拜登政府還從沙國撤回美軍的防空砲兵連,並把沙國在葉門戰爭中的對手Houthis反抗軍從恐怖組織名單上剃除。

當然最引起廣泛矚目的是,拜登下令公布美國情報機構的文件,其內容直指沙國王儲Mohammed Bin Salman是下令派人到沙國的伊斯坦堡領事館,謀殺《華盛頓郵報專欄》作家,美籍沙裔名記者Jamal Khashoggi的主謀。拜登政府以這樣的大動作來實踐他競選諾言:要將侵害人權的沙國當作「國際社會賤民」來對待。

拜登上任初期的中東政策是回到歐巴馬時代

拜登政府上述一連串的大動作除了要回到歐巴馬時期的中東政策外,還想和在他們眼中只為了赤裸物質利益的川普政府做出明確區隔。事實上根據剛出版以王儲MBS為主角的新書《成王之路》兩位作者(都是《華爾街日報》的記者)的觀察,沙烏地阿拉伯對於美國的戰略價值,對於有了頁岩油的美國來說已經大不如從前,但對很執著於靠做交易去增進美國利益的川普來說,一手掌握軍政、經濟大權的王儲就是個願意撒大錢,從天上掉下來的肥羊。

於是川普刻意選擇以沙國為上任後的第一個出訪的國家,這是歷任美國總統首見。沙國國王也指定當時還是第二王儲的MBS和川普的女婿Kushner對口籌畫訪問事宜。MBS非常精心地安排了川普的訪問,讓他享盡尊榮,並安排了一場價值兩千億美元商業交易和一千一百億美元武器交易的簽約儀式,在場觀禮的有那斯達克和紐約兩大交易所、雷神和洛克希德馬丁兩大武器製造商以及摩根大通與摩根史坦利兩大投行的高管等人。

而在Salman國王父子得到美國新政府的全力背書之後,當然不會錯過這個黃金窗口,川普是在2017年5月20號抵達沙國訪問兩天。在6月21日齋戒月結束的前三天,第一王儲、內政部長,因負責境內反恐怖主義行動和美國建立深厚關係的Muhammad Bin Nayef以為國王Salman要見他於是前往王宮,結果在隨扈都被擋下之後,被關在一個小房間,經歷一個晚上的威脅利誘下他被迫同意放棄擔任王儲。

從這段宮廷政變的描述便可看出,原本沙國很穩定在不同兄弟間(或是不同兄弟的兒子間,被逼宮的原王儲Nayef是Salman國王的姪子,也是第一個被選上擔任王儲的開國國王孫子輩成員)輪替的王位繼承規則,在Salman父子很有技巧地獲得川普全力支持後被以粗暴的政變打破,而拜登上台後就是刻意要翻轉這種局面當作其新中東政策的一部分。不過川普時代的官員和川普家族和沙國王室的關係在他下台後依然很緊密,今天四月《紐約時報》便報導川普女婿Kushner成立的私募基金得到沙國王室二十億美元的投資。

遠沙國、近伊朗的路線因俄烏戰爭而改變

只可惜這種重新遠沙國、近伊朗的路線在俄烏戰爭後無以為繼,在美國和北約不願意直接和俄軍交戰和提供太多重武器給烏克蘭導致戰事有拖長趨勢之下,歐洲只有靠減少對俄國能源依賴試圖在經濟上拖垮俄羅斯,但後遺症是讓國內和全球的通膨開始惡化。為了從源頭上解決缺油這個可能越來越嚴重的難題,並防止在亂局中沙國和俄、中越走越近,在拜登正式出訪前,已經派過外交官出身的CIA局長Burns和能源特使Amos Hochstein等人赴沙國溝通,對於想要重新獲得世界第一強國認可的沙國也悄悄的釋出善意,讓葉門暫時停火並收容了部分阿富汗難民。

於是終於有了這趟拜登訪沙的破冰之旅,只是部分出於技術上的原因短期內難以快速增產,部分是怕快速增產又會造成油價崩跌,以及美沙雙方的信任很難馬上恢復等原因。OPEC+只在美國宣布了出訪行程前決定七月起每日增產64.8桶,這佔全球需求的僅僅7%實在無法解決眼下的燃眉之急,而在拜登到訪的會談後,沙國依然沒有鬆口,還是說一切要留到8月3號的OPEC+中決定。

而美沙關係連拜登改變態度親訪,和王儲像是兄弟般碰拳的畫面傳遍世界都無法迅速升溫的其中一個重要原因是雖然恢復伊朗核協議的談判膠著,美國還是沒有徹底放棄談判。而為了安撫以色列和沙烏地等國美國所提出想建立一個「中東空防聯盟」的構想還有太多技術上的障礙要克服。

此外拜登為了平息黨內重視人權政客如明星眾議員Adam Schiff和左派媒體對他出訪的批評,而不像川普當年幾乎是明說為了雙方的龐大利益,他傾向不去追究,他在記者會上強調他還是和王儲提到了Khashoggi的謀殺案並提醒沙國切勿重蹈覆轍。沙國的外交部長兼氣候特使Jubeir會後被美國媒體專訪時,則用此案已經得到該國司法審判輕輕帶過,但這表示這個問題還是未來雙方關係中的一個潛在問題。

普丁訪伊朗意在反制拜登

當然面對拜登開始轉向要回到和中東國家甚至以色列聯手防範伊朗的路線,正受孤立之苦的普丁自然馬上抓住這個機會在拜登前腳剛離開中東,普丁便降落伊朗首都德黑蘭,還有土耳其總統艾爾段也與會。表面上的議程是要討論三國在敘利亞的軍事部署問題,但實際上就是要呈現一種俄羅斯依然能有新盟友的形象。同時和俄羅斯的天然氣公司也和伊朗的國營石油公司簽訂新的合作協定,雙方還簽訂一個有效期二十年的戰略合作協定。

伊朗這方面據報導則是會幫助俄羅斯應對制裁,包括銷售無人機給俄羅斯並提供訓練。至於土耳其是和俄羅斯先進行了重新開放黑海出口烏克蘭糧食的相關事宜談判。

整體來看,拜登政府這次為了俄烏戰爭而亡羊補牢進行中東政策大轉向並沒有獲得明顯的成果,還遭到普丁的立即象徵性反制。那麼如果他還想盡快處理國內依然嚴重的通膨問題以免期中選舉慘敗,那只有讓聯準會繼續大動作升息壓制需求,但副作用就是經濟衰退。

另外一個最多只有小用的辦法是,撤除中共民生輸美商品的關稅,但原本已經快要召開、並可能趁機在會上宣布撤除關稅的拜習二度線上會談卻因為佩洛西議長可能訪台的爭議可能又要推遲,而不是拜登上周三說的十天內召開。

焦頭爛額的拜登,不想台海有事

因此只要俄烏戰事持續拖延下去,拜登政府就需要花費很大精力處理歐洲盟邦的軍事合作和經濟難題。為達到這目的還要在中東問題上也下更多功夫,但很不幸的還有國內以通膨為首的各種問題,在內外交迫的情況下,首先是拜登政府應該不願意再看到台海情勢緊張所以會全力擋下佩洛西的訪台,並設法讓拜習會順利開成。

但如果佩洛西執意要來,對正要赴北戴河和元老開會並尋求連任的習近平來說也沒有理由示弱,因此比之前更大的軍事對峙甚是衝突勢必難免,形成後安倍晉三時代東亞的首場壓力測試。即使這個讓人擔心的劇本沒有出現,那麼犧牲的還是美國大牌政要來台表達支持民主自由的機會,美國一次的退讓真能換取長期的區域局勢穩定,還是反而引發中共找機會更變本加厲的測試,這個問題希望拜登政府的國安外交團隊能根據過去一年半來屢屢失敗的經驗好好思考,做出正確的決定,別讓美國在盟邦眼中的可信度再度下降。

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