莫讓公投成為傷害民主的工具──公民投票是民主的雙面刃

沈有忠
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十二月十八日,台灣再一次順利舉行了公民投票。與過往歷次的公民投票相比,最大的差異就是這是我國史上第一次單獨針對重大政策進行的公民投票,沒有與全國性大選合併舉行。最後在投票率約41%的選民參與下,四個案子全數都因為同意票未通過1/4的門檻而沒有通過,不僅如此,四個案子的不同意票甚至都高過於同意票,等於是「雙殺」的結果。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

公投不該濫用,傷害代議制

這次公投除了後續對政黨與政治效應產生影響,也對公民投票的制度設計引起討論,甚至出現擔心成為政黨操弄、反傷民主的工具。以下先就公投制度本身的意涵,以及四項公投的結果和影響,進一步討論公民投票為何視為是民主的雙面刃。

首先,在當代的民主政治中,政黨政治、代議政治是主要的運作機制。標榜直接民主的公民投票,只能視為代議政治的輔助機制,不能也不可能取代政黨為主要行為者的代議民主,可以從兩個層面來看。首先,責任政治是透過政黨和選舉體現的民主價值。也就是說,經由選舉交付贏得多數的政黨執政權力,也經由選舉,讓政黨替政策的成敗負擔政治責任,這是民主ABC,大家都懂。但如果大量透過公民投票來進行政策與立法原則的創制,那麼政策的穩定性與通盤的一致性有可能下降、變動性會提高,且政治責任因此變得模糊。因為政黨按照公民投票的結果來制訂政策,如果產生傷害民主、傷害國安的影響,理論上政黨不需要為了公投結果來負責,是全民共同承擔。模糊責任政治的風險,是雙面刃之一。

其次,當代的民主政治和國際政治,政策的多元性和複雜程度,往往是多個面向相互連動。然而,公民投票只能把複雜問題簡化為同意與不同意兩種結果;也只能把多面向的議題簡化為單一面向的議案。透過政黨和專職的政務官、事務官,可以把政策的多元性、複雜性統整到一套政策中,進行全面的、階段性的施政。但公民投票無法統整複雜的政策,甚至可能在一套複雜的政策中否決其中一項法律或決策,嚴重的話導致整體政策規劃的失敗,輕則也要迫使政府重新規劃或做出局部的調整。過於簡化問題,並帶來施政零碎化的風險,是雙面刃之二。

不僅如此,公民投票的本質是讓公民對公共政策進行思辯,深化市民社會的溝通與參與。但過程中免不了出現政黨的政治動員,如果政黨與有心人士甚至是惡意操作、讓公投民粹化,也可能反而使得公投成為破壞社會資本、極化社會對立、破壞多元與包容的工具,這是雙面刃之三。

反萊豬議是被簡化為純粹的食安

回過頭來檢視此次的公民投票,在公投的議題本身,以及宣傳與投票過程中,前述傷害民主的雙面刃,都可以發現一些傷害民主的潛在威脅。

首先,「反萊豬」是將對內的食品安全與對外的外交問題簡化為一的典型案例。依據公投主文來看,只能表現出是否同意反對萊豬進口。但萊豬的問題不是只有食安,背後牽動台美的雙邊關係、更可能間接影響台灣與國際市場的對接。不僅如此,外交上雙邊貿易的協議,被公民投票推翻,也將影響未來台灣與其他國家在外交事務上合作的誠信和穩定性。本案最後公民投票的結果是不通過,政府得以在台美關係上繼續突破。本案後續值得省思的是,未來是否適宜針對牽動國際關係、國防外交的案子以公民投票簡化選擇來決定?需要更謹慎的討論。

其次,重啟核四、三接遷離,都是關於能源轉型的重大政策。當前台灣與全球多數國家的主流價值,都是以非核家園與能源轉型為目的,朝向永續與安全的價值前進。在大的能源轉型架構下,有其推進的階段步驟,也需要各項能源政策相互整合,是一套非常複雜、甚至需要承受陣痛的轉型過程。

能源問題需要更周延的協調

兩個案子中,重啟核四始終沒有辦法說明核廢料的永續處理,核四本身復工的時間與金錢成本也難以估算。不僅如此,在辯論的過程中,屢屢出現情緒化、具有爭議的交鋒言詞,無助於政策的理性辯論。三接遷離則是迫使選民在環保和能源供應上做一個二擇一的簡化選擇。用公民投票也無法克服能源轉型期間的陣痛,或是要求政府對環境、藻礁傷害的極小化。這兩個案子的公投結果也是沒有通過,但未來民進黨政府繼續推動能源轉型、非核家園的過程中,與環境永續的價值、能源供應的穩定等,也勢必需要與其他政黨、社會團體更多的溝通。

公投綁大選有其矛盾

最後,公投綁大選是這次具體的政策意涵上比較低的公投議案。因為公投是否綁大選,是一個技術與工具性問題,對於未來政府的施政比較沒有直接對應的範圍。這項公投案是由國民黨提出,主要訴求的兩個理由,是提高投票率以及降低選舉成本。這兩個理由其實都有背後邏輯的矛盾之處。公投對事、選舉對人,是兩種不同的選舉邏輯,《公投法》和《選罷法》也是兩套不同的法律。合併舉行雖然可以提高投票率,但必然降低公投對公共事務討論的專業性與深度,選民大部分的焦點,必然在政黨與候選人身上。公投的意義是希望選民經由討論和參與,增加對公共事務的認識,如果與大選合併舉行,此一功能將大打折扣。

此外,所謂的合併舉行可以降低成本,也可能是過於樂觀的想像。2018年的公投綁大選,製造極混亂的選舉過程,最後甚至致使時任的中選主會主委陳英鈐下台。如果要降低混亂,提高投票效率,可能是增加選務人員、投票匭、甚至是投開票所。選舉的成本也是大幅增加,行政成本就算減少,規模也有限。況且,民主國家針對重大議案的討論與決定,在乎的應該是選民的參與過程,而不應該是呼籲撙節,然後犧牲公民對公共事務的聚焦與討論。

本案最後的公投結果是沒有通過,未來仍繼續維持對事的公投與對人的選舉分開舉行。或許印證了不綁大選將使公投投票率偏低的問題,其實除了綁大選之外,要提升選民的參與,可以考慮引進不在籍投票、通訊投票、電子投票等機制,是值得思考的方向。

公民投票形式上結束了,帶來的政治影響現在才即將開始。從結果來看,仍舊回到了藍綠對決的基本盤,小黨在公投過程中甚至有邊緣化的現象。對國民黨來說,面對雙殺的結果,應該思考未來是否還是要以「戰鬥藍」這種好戰、極化社會的方式來求生存。對於小黨而言,則是要思考在重大政策的辯論中,如何跳脫兩黨對決的氛圍,體現其獨立性。對執政的民進黨而言,台美關係與食安管理、能源轉型與永續價值、推動民主深化與公民參與等議題,更是應該穩健前行。

對台灣已經日漸二元對立的社會而言,公民投票做為代議民主的輔助機制,政黨不應該把公民投票操作成社會的對立和極化。從制度面來看,公民投票仍有很多值得改進的地方,如何讓公民投票真正成為鼓勵社會對重大政策的理性討論和參與,需要政黨與社會各界共同思考與改進。

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