變與不變的新觀察──《台灣地方政治讀本》書評

沈有忠
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理解台灣的地方政治,可以很複雜,也可以很簡單。複雜之處,在於地方政治的演變,鑲嵌在不同的人物誌、台灣政治發展的時間脈絡、以及各縣市離島特殊的地理條件,諸多變數的組合,構築出地方政治多變的肌理紋路。

理解地方政治也可以很簡單,因為不管什麼時間、哪一個縣市、或是在誰主政,理解地方政治的理論,都可以簡化為一個探索以權力和金流所構築出一套人際網絡與動員的故事。只要耙梳出權力與金錢流動的邏輯,就掌握住理解地方政治的鑰匙。《台灣地方政治讀本》這本書,就是提供了2023年當下,理解台灣地方政治變與不變的一本入手書。

地方政治的三階段發展

從時間脈絡來看,台灣在戰後的地方政治發展,大致可以分為國民黨威權統治時期、民主化時期、以及當代尋求民主深化的地方政治。

在第一個階段,國民黨統治的威權時期,大致上從二二八事件到解除戒嚴,這段時間的地方政治,主要是受到戒嚴體制的規範,以及國民黨作為外來政權建構的恩庇侍從主義,在各縣市形成一種鞭子與糖飴雙管齊下的秩序基礎。各縣市的地方政治大多數是一種以國民黨統治階級為領導,由上而下的權力與特許利益的賦予,並換取由下而上服務威權政權。這種「交易」的關係,是第一階段地方政治運作的基本邏輯。

第二個階段是解嚴後的民主化時期。民主化後的國民黨沒有了名為戒嚴的鞭子,只能用更多的糖飴加以籠絡。在本土化、民主化的價值下,地方政治的自主性加強,權力的運作逐漸擺脫黨國體制,取得了更多與中央的統治者平起平坐的機會。不僅如此,在這個階段的地方政治,權力的流動過程甚至突破了地方的界線,可以滲入中央一起成為統治集團,更加令人分不清地方與中央的界限。這種「結盟」的關係,是第二階段地方政治運作的基本邏輯。

問題來了。當台灣的民主化歷經了三次政黨輪替,社會也歷經了多次大規模的動員,都市化的過程、產業結構的變化、加上新的世代伴隨科技進步,形成「網路世代」的崛起,都帶給地方政治不小的衝擊,使地方政治的運作進入一種解構與重構的過程,可以視為地方政治發展的第三階段。要如何理解當前這個階段的地方政治?和前兩個階段有何異同?嚴婉玲主編,11位來自不同縣市,投身公眾事務的年輕世代共同撰寫的《台灣地方政治讀本》,成為非常具有參考價值、分析脈絡清晰、敘事深入淺出的入手讀物。

《台灣地方政治讀本》著眼於第三階段的觀察

從「變」與「不變」的角度,看當前這個階段台灣的地方政治,本書點出了值得吾人關注的幾個議題。首先是變的部分,莫過於科技進步下,網路的衝擊帶來一種新的政治行銷、政治動員的模式。對照於過往強調組織動員的「陸軍」,網路的出現帶來了強調聲量與創造議題風向的「空軍」。趙維孝指出,社群媒體的普及化,帶給地方政治動員模式的質變。事實上,不止地方上的縣市議員、縣市首長,中央層級的國會立委甚至於總統,社群媒體都成為選舉過程中另一個看不見場域邊際,但確實存在的戰場。

即便網路世代創造了選舉競爭中新的軍種,並不表示傳統的陸軍就完全被取而代之。陳寧從農村組織以及農業產銷的變化,說明了在地方的選舉中,號稱陸軍的地方組織依舊有決定選舉勝敗的重要性。如同陳寧的描述:「綁在土地上的鄉村人口,有著低廉的投票成本,熟練的動員技術,極高的忠誠度。」地方組織的陸軍,成為地方政治中本質「不變」的動員基礎。

原住民呢?阿美族的簡年佑(Akoy)以首都台北市為例,訴說了都會區原住民族在逐漸淡薄的族群認同下,從事基層選舉的困難。這牽涉到選制的特性,因為無論是縣市議員或是立法委員,平地原住民與山地原住民的選區都比一般選區幅原更遼闊,地方選舉涵蓋整個縣市,國會選舉甚至涵蓋全國。若再加上都會選區的特性,更能凸顯出原住民選區和一般選區選舉與動員的差異。

提到選區,羅國儲以「區自治」為問題意識,討論了直轄市中區長官派對基層政治的影響。隨著縣市升格,當前台灣已有六個直轄市,升格前的鄉鎮市長選舉,變成官派區長。區自治的困境在於,區長成為官派之後,出現了公務員的官僚化。在升格為直轄市以前,原本生機勃勃的鄉鎮市長選舉,帶動基層民主的正當性和活力,如今無論是預算、人事、或是相關的自治權力,這些關係到基層民主的運作,都逐漸出現變化,對於地方政治的影響,仍在發酵中。

對中台灣的細膩剖析

分析進入到中台灣,江昺崙對於彰化的觀察,回到了人、家族的視角,這是地方政治不變的地方。無論是戒嚴時期、民主化、或是當代的地方政治,家族的勢力在某些縣市仍舊是觀察政治運作的核心。在彰化,謝家的勢力深耕地方鄉里,而且涵蓋生活大小事。因此,中央層級的選舉,藍綠陣營在彰化的得票或許存在競爭,但回到基層選舉時,國民黨過去地方派系留下來的優勢,成為民進黨難以翻盤的關鍵。除了家族與人的因素之外,「錢」也是觀察地方政治另一個不變的鐵律。

林鴻揚分析六輕進入雲林後帶給地方政治的衝擊。由於六輕具有巨大的商機,大型建案的投資,改變了地方政治的運作規則。資本家加上包商建構起的共生結構,成為地方資源分配的中心,自然也是地方政治運作的指標。無論是「六輕麥寮化」或是「麥寮六輕化」,都說明了地方政治的運作,與資本分配的邏輯密不可分。事實上,無論本書分析的彰化、雲林,或是中台灣其他像是嘉義、苗栗、甚至升格前的台中縣,都是被視為地方派系仍舊具有左右地方政治發展的縣市,家族勢力與金錢政治,在中台灣仍舊是觀察地方政治運作最重要的線索。

台中市是中台灣唯一的直轄市,舊縣區仍舊存在地方派系的氣息,而舊的台中市區,可能是中台灣地方政治比較不一樣的地區。黃守達以自身競選市議員以及選區經營的經驗指出,城區與縣區的人際網絡是兩種邏輯,在新市鎮建立、移入人口增加的過程中,強化各種服務,透過各種現身把政治工作當成一種表演,是年輕世代的政治工作者在台中市區得以突圍而出的方式。相較於前述的雲林與彰化,甚至隔壁的舊縣區,這或許是中台灣地方政治,在當下一個變化的開始與契機。

花東與離島的特殊性變化

最後是花東與離島。蔡中岳觀察後山的花蓮,點出了傅崐萁的崛起,及其夫婦兩人成為花蓮地方政治代名詞的過程。透過交通建設的話語權,傅崐萁進入縣府之後,多管齊下的經營方式,牢牢掌控了花蓮人的選票。花蓮在傅崐萁和徐榛蔚聯手治理下,也漸漸成為家族政治的樣版縣市。

離島的地方政治,金門、馬祖、澎湖當然各自有其不同的脈絡。何欣潔、呂伊庭撰寫的澎湖,無法代表金門與馬祖,但足以說出離島和本島地方政治的差異性。離島過往受到戰爭的影響,軍方勢力的結構深深影響地方政治。到了當下,澎湖從軍事重鎮變成觀光聖地,產業轉型的契機,甚至出現從台灣過來創業的年輕人,成為澎湖的「新移民」。受產業政策影響的澎湖,地方政治的變化比起本島有不一樣的故事。

程天佑在最後一章,以民主化、威權遺續的觀點,重新耙梳了當前台灣的地方政治。國民黨在威權時期建立的恩庇侍從主義,是一種由上而下解釋地方政治、派系政治的觀點。但也不能忽略的是,地方政治強調的利益交換,可能是一種生活過程中根本的價值。

綜觀本書,對於當前台灣地方政治的運作,點出了無論從時間或是地域上,都值得我們重新認識的必要性。就時間而言,當前的地方政治繼承了威權與民主化的部分遺產,但也隨著科技進步、產業調整、甚至行政區的重劃或都市升格,而有了新的變化。就地域來說,都市、農村、離島、花東,地方政治也深受地理位置的影響。然而,不管是時間或地域上出現多大的變化,台灣的地方政治,仍舊是由人際關係與利益交換所構築出來的權力結構。換句話說,地方政治運作邏輯不變的地方,或許仍舊是對於資本(錢)與政治(權),一套掌握和分配的過程。

作者為東海大學政治系教授

書名:《台灣地方政治讀本:來自青年世代的提問、實踐與反思》
作者:嚴婉玲主編
出版社:左岸文化
出版時間:2023年8月

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沈有忠

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