日本公安委員會介紹(一)

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警察廳長官VS.警視總監

全日本共有約三十萬名警察。這麼龐大的組織,是如何管理的呢?

據說,日本還曾有問答遊戲節目問觀眾:「警察廳長官和警視總監哪個比較『大』?」答案是,依日本《警察法》(以下簡稱《警察法》)第16條規定,警察廳就所掌事務指揮監督都道府縣警察。連日本人,都未必知道警察廳長官比警視總監「大」。

警察廳長官和警視總監大多是東大、京大等日本頂大法學部出身。為何要提到這個呢?因為,按《警察法》第16條第1項規定,警察廳長官,須由國家公安委員會得到內閣總理大臣承認後任免;第2項規定,警察廳長官須服從國家公安委員會之管理。那麼,國家公安委員會是怎樣「管理菁英」呢?

概念上為讓讀者們能比較快地掌握公安委員會這個組織,請先建立起基本概念:公安委員會分為國家公安委員會和都道府縣公安委員會,國家公安委員會乃依法管理日本最高警政機構警察廳之獨立的合議制委員會,而警察廳則指揮監督東京都警視廳及道府縣之警察本部。同樣地,都道府縣公安委員會也「管理」都道府縣警察(《警察法》第38條)。兩種公安委員會,某種程度有相似處,但有不同權限,理論上互不隸屬。

公安委員會成立的緣由與宗旨

之前在介紹《警察法》時曾說明過,戰前,內務省的業務包山包海,透過警保局掌理全國性警察事務,再由隸屬於內務省的非民選府縣知事指揮警察。一條鞭的權力結構,使得戰前日本的警察系統濫權橫暴,思想打壓介入政治屢見不鮮。GHQ會鎖定並改造這個濫權組織,是其來有自。

1947年9月16日,在給片山哲首相的《麥克阿瑟書簡》中,指示日本政府須設立經由市町和都道府縣首長經議會同意後任命之屬於「人民的機關」(agencies of the people)的公安委員會,防止濫權警察復活。而這樣的組織,應該是參考了美國的警察委員會(Police Commission)。

國家公安委員會,於1948年3月8日召開第一次會議。1954年新《警察法》下的第一次會議,則於同年7月1日召開。換言之,國家公安委員會在日本已有至少75年以上的歷史。

根據國家公安委員會官網的說明,公安委員會的存在,是為了追求警察行政的民主管理與政治中立,由代表國民健全判斷的委員管理警察,屬於合議制行政委員會。與強調軍隊國家化概念類似,警察的民主化與政治中立乃民主國家重中之重的課題。

要研究公安委員會,自然也要瞭解獨立行政委員會在憲法與行政法上的意義。濫觴於美國的獨立行政委員會制度,在我國,意義上應該屬於《中央行政機關組織法》所規定之獨立機關,例如:國家通訊傳播委員會屬之。

未來,若欲建構一個類似的組織,如何依照釋字613號解釋的意旨,設計符合憲法的台灣版國家警政委員會,需要進一步的討論。又,台灣的地方政府如何設立獨立行政委員會,也是思考上十分有趣的問題。

過去似乎也有提案在行政院下設立公共安全委員會(何達仁《從行政組織法原理論警察法之修正》第76頁),但被批評為未能正確掌握其意義,甚至扭曲公安委員會之原貌。

組織法之依據

國家公安委員會之設立,乃依照《内閣府設置法》第49條第1項規定:「內閣府,得設置委員會與廳為其外局」。此外,《警察法》第4條第1項規定:「於內閣總理大臣所轄下,設置國家公安委員會。」

根據警大陳景發教授的研究,所謂「外局」,係將上級機關所掌事務之一部作為本身之所掌事務,並得以本身之名義與責任行使權限來處理之機關。在我國,可以內政部與警政署關係為例,警政署即為內政部之外局。

國家公安委員會和警察廳的組織法依據,涉及與日本政府組織架構有關之《國家行政組織法》、《內閣府設置法》以及《警察法》間錯綜複雜的關係。條文在設計與運用上甚至有被批評為擴權、架空行政組織法定主義的問題。

國家公安委員會的職掌

管理警察廳

《警察法》第15條規定在國家公安委員會設警察廳,換言之,警察廳隸屬於國家公安委員會。再按《警察法》第17條規定,國家公安委員會「管理」警察廳,警察廳「輔佐」國家公安委員會,兩者為「管理」與「輔佐」的關係。

所謂「管理」,依《國家公安委員會營運規則》第2條,乃針對具全國性規模之警察事務訂定「大綱方針」。如何將管理概念更加明確化,一直是該法解釋與適用上的問題,也是公安委員會是否「形骸化」的關鍵。至少,可以確定的是,國家公安委員會不能要求警察廳「把這個人給我抓起來!」

營運、統轄、協調警察相關事務

從細項來看,依《警察法》第5條第1項規定:「國家公安委員會之任務為掌理有關國家公安之警察營運,統轄有關警察教養、警察通訊、資訊技術之解析、犯罪鑑識、犯罪統計與警察裝備之事項,並進行有關警察行政之協調,進而保護個人權利與自由,維持公共安全與秩序。另依同條第4項規定,為達成前揭任務,得就有關警察制度之企劃與擬定、警察之國家預算、關於警察之國家政策評價等事項管理警察廳……」第5條第5項則規定:「國家公安委員會掌理達成第一項任務之法律(及法律所授權之命令)為依據之屬於其權限之事務。」由此可知,國家公安委員會的任務,可分為三大塊。亦即,掌理與國家公安有關之警察營運、統轄、協調與警察相關的任務。

協助內閣

值得注意的是,《警察法》第5條第2項規定,國家公安委員會,於執行與第一項任務有關之內閣特定重要政策事務,須協助內閣。第3項規定,對於前項任務之執行須協助內閣官房。此規定被認為可能影響國家公安委員會的政治中立。

跨機關的運作

在跨機關的運作上,《警察法》第5條第6項規定,國家公安委員會掌理為達成任務,以及內閣重要政策之推動,就行政各部施政統一所必要之財政與預算編成之企劃、擬定與綜合協調。

《警察法》第12條之3規定,國家公安委員會為執行任務,可要求相關行政機關之首長提出資料說明或對其進行勸告,並針對勸告所要求採取之措施進行報告。對於其他行政機關所為之勸告,認為有必要時,可向內閣總理大臣,就該當事項指揮監督行政機關提出意見。

犯罪被害人保護

《警察法》第12條之4規定在國家公安委員會內,設置關於犯罪被害者補償金給付審查之專門委員。

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