大國協調與小國危機:從Richard Haass的全球協調方案談起

劉又銘

曾任白宮、國安會、國務院與國防部等重要單位幕僚,並直接參與北愛爾蘭與阿富汗問題解決設計的美國對外關係協會主席(Council on Foreign Relations) Richard Haass,繼去年於美國最重要的外交領域期刊Foreign Affairs發表專文American Support for Taiwan Must Be Unambiguous建議華盛頓放棄對台戰略模糊、建立明確安全承諾後,Haass又於今年3月底在Foreign Affairs發表了一篇涉及台灣的專文The New Concert of Powers: How to Prevent Catastrophe and Promote Stability in a Multipolar World

美國對外關係委員會主席Richard Haass​。圖片來源:美聯社/達志影像

該文認為,後冷戰90年代至今,美國建立的自由主義世界霸權大廈將傾,世界已從所謂的「單極時刻」走向「多極體系」,為了應變這個各國權力對比重組,造成的國際結構消長與國際體系變遷,美國也必須放棄自由霸權以及與之對應的各色國際制度,採取新的方案來維持國家安全。而Haass老瓶新酒的方案,則取材自19世紀初拿破論戰爭後,歐洲各國在奧國首相梅特涅引導下所設計的和平方案「歐洲協調」(the concert of Europe)。該方案,以歐陸各大強國間的持續溝通與最小共識為依歸,決定國際現實的走向、並藉此解決紛爭、維持和平。

Haass的全球協調方案

Haass認為,當下的美國,不僅面對一個充滿民主倒退、民粹主義與獨裁政權橫行的世界;又得面對區域強權如中國和俄羅斯對內打壓反對者、對外又不停進行勢力範圍擴張。這種種因素,都挑戰了美國與西方世界長久以來建構的民主治理與國際法制。面對這樣的困局,Haass安排的方案,就是放棄美國現有的外交政策「自由主義霸權方案」。

該方案以美國世界第一的綜合國力為基礎,一方面強調各國國內民主法治的同質性;另一方面強調各國國際上共同遵守國際法制的強制性。在放棄自由霸權後,Haass強調美國應該改採一個退縮式的,一方面僅部分涉入國際事務;另一方面則把各項國際事務的決議權力讓渡給幾大強國共同分攤,形成一個類似十九世紀「歐洲協調」的全球協調(a global concert of major powers),透過彼此非正式管道的互動,持續對話、解決衝突。

也就是說,縱使各方在這個「全球協調方案」中,可能無法事事達成共識;但至少能以「權力政治」原則為基礎,放棄過去「美國全球自由霸權方案」中,陳義過高的道德與理想性,在「不干預各國國內事務」與「維持各國統治與領土現狀」的前提下,盡量提高各國持續對話解決紛爭的熱情與參與度。避免過去既強調各國國內民主法治價值一致性,又強調正式國際制度規範性與強制性,導致非西方國家的敵意升高,持續讓對話懸置,進而降低了實質並有限解決各式問題的契機。也讓核武擴散或氣候變遷等全球性議題、美中大國政治衝突、印巴區域強權紛爭,以及中東、非洲與中南美國家內部政變與內戰所造成的人道危機,這些從全球、區域到國家各層次問題無法得到妥善或甚至初步的解決。

在具體的實踐上,對應這個尚有爭議,但Haass等現實主義者認定的「美國獨霸單極世界轉向多極的時刻」,Haass的全球協調方案提議,由世界六大綜合國力評比強國為主體(美國、中國、俄羅斯、歐盟、印度與日本),並且納入各區域組織如非洲聯盟、阿拉伯聯盟、東協或美洲國家組織,作為列席參與討論的非正式成員。

並且,Haass強調,這個全球協調方案不會像聯合國等國際組織常設總部以及對應的秘書官僚單位。因為全球協調沒有要完全取代既有的聯合國乃至安理會設計,而是希望在安理會因為「否決權」設計,陷入僵化的情況下,提出一個具彈性的、非正式的私下溝通與問題解決管道。而只要能夠保持這種非正式的彈性多元接觸管道,就算各個強權國如同現在各自為政又彼此批評,但各方依舊能通過非正式管道,以共同的利益為前提達成妥協、形成最低限度的基本共識,避免全面性的衝突升高。

Haass認為,這種全球協調的彈性與持續溝通,並以最低限度的利益或安全共識為基礎,而不是以價值與法制的共通性為基礎,至少能達成殊異國家利益與多元意識形態間的妥協,可以讓各強權國目前逐步上升的單邊主義傾向較為可控,降低各強權國對穩定國際秩序的破壞,讓彼此協調合作解決各式國際問題更為可能。

Haass也提到,雖然根據過去歐洲協調的經驗,無論如何協調,大國彼此行動必然有所分歧,例如對西班牙、希臘與那布勒斯等地民族革命的鎮壓,各國就有不一的意見;但歐洲協調「只談現狀與利益,不談價值與規範」的原則,形成了各國持續對話與妥協的外交機制,降低了歐洲過往幾百年全面戰爭衝突的激烈程度,讓十九世紀的歐洲相對和平,期間只有克里米亞戰爭與第一次世界大戰造成了歐洲各國不同聯盟間的全面戰爭。

從全球協調方案到離岸平衡的現實主義思維

事實上,Haass的全球協調方案在美國的外交政策與國際關係研究圈並非孤例。根據哈佛學者Stephen Walt於2018年出版分析批判美國當代外交政策的The Hill of Good Intentions一書所描述,相較於Haas的論述,Walt有同樣反對美國維持自由霸權的邏輯。Walt認為,維持自由霸權價值與制度的內外部成本過高,美國沒有足夠的實力與能力去改變所有國家,讓所有國家都與美國維持一致的政治制度與價值認同。

所以追求美國國家利益與保障美國國家安全比較好的方法,並不是持續在「共和黨的新保守主義」或「民主黨的自由派論述」間做選擇。因為兩者只是「比較積極外送民主到威權國家」與「比較審慎維持基本法治要求」的差別。但讓全世界各國遵循美國所推崇的制度或價值,卻是兩黨一致的共識。

因此,基於現實主義的原則,Walt明確反對這種美國自由霸權對價值過度自信、對制度過度擴張的模式。他認為,美國的外交政策應當更退縮的讓自身維持一個「離岸平衡者」的姿態,避免過度介入世界各個區域的衝突,但在關鍵時刻投入關鍵性的區域衝突,壓制其中的強者、扶植其中的弱者,避免世界各個區域出現單一的區域強權,進而挑戰美國的全球霸權。

所以相較於Haass的全球協調放任六大強國各自在區域內劃分勢力範圍,Walt的現狀界定還是把維持美國的「單極時刻」視為要務,只是強調要用更節省成本的方式來達成目標,而不該過分偏執自身民主價值的優越性與法治的普世性,進而過度介入世界各地的區域事務、乃至它國事務。

反思「全球協調」與「離岸平衡」的現實主義的問題

事實上,無論是Haass的「全球協調方案」或Walt的「離岸平衡方案」,都是以現實主義的「國際無政府狀態」假設(anarchy)作為前提。國際無政府狀態強調,因為國際關係中沒有一個「世界政府」,身在其中的國家為求自保,因此只能極大化自身的物質力量,並且透過「物質力量強過其它國家」或「物質力量之間的對等」尋求「霸權穩定」或「權力平衡」。

但根據英國國際關係學者Hedley Bull在Society and Anarchy in International Relations一文的看法,當我們重新審視現實主義的「國際無政府狀態」假設的思想源頭,也就是英國哲學家霍布斯在其政治哲學鉅著《利維坦》中所描述的「自然狀態」(state of nature)時,可以發現國際無政府狀態假設本身是「脫離現實」的問題。

Hedley Bull認為,《利維坦》載明,個人能力是有限的,所以就算是最強者,在熟睡中也有死於非命的風險。正是因為這種「平等的脆弱」(the equal vulnerability),所以個人間必須有主權者(政府)的管控,才能讓個人間的自由不會相互侵犯,進而形成一種「所有人對忼所有人」(all against all)的狀態;但相較之下,現實主義者直接把「國際無政府狀態」視為「自然狀態」,則忽略了國家天生就有強弱區隔,而這樣的差異無法構成個人間「平等的脆弱」,因此國際間一直以來,就算沒有一個世界政府般的主權者,也沒有一套強制性的法律,但仍然是一個有特定習慣或規則的「無政府但有秩序的國際社會」。

面對這個真實的「無政府但有秩序的國際社會」,其實遠比現實主義「超現實」或曰「反現實」的「國際無政府狀態架設」更貼近現實。正是因為如此,若支撐當代美國自由霸權體制的民主價值與法制規範持續至今,仍要以「無政府等於無秩序」看待國際關係運行的前提,進而無視於既有規則的價值與意義。

更重要的,修正既定規則可能遠比揚棄規則或創造新規則的成本更低、更實際時,放棄現有的制度性運作規則,單純以軍事力量為基礎進行評估,組織一個權力政治核心的「全球協調」方式來避免衝突,是否真的能降低維持美國國家安全的成本?這點相當令人存疑的。更何況三個和尚沒水喝,或是自我放棄既有的制度或價值優勢,這些都是「全球協調」無法讓人信服的原因。

另外,Haass在全球協調方案中強調,目前中俄兩國都沒有全面擴張的意圖,並藉此來論證,坐大中俄兩國劃分勢力範圍的全球協調方案,並不會危機美國的國家安全或強國地位,縱使單極時刻不在,但中俄兩國並沒有直接挑戰美國地位的意圖,這點證據也非常不充分。

俄羅斯兩次發動資訊戰介入美國選舉,並且併吞克里米亞、又發動提供資源給烏克蘭境內親俄勢力造成內戰,這可能僅限於區域內的擴張,還可以按下不表;但中國相較俄羅斯在國際組織上多所斬獲,又發動各式全球性的教育、經濟與軍事計畫,也在區域內針對南海與台灣有大量地緣政治行動。觀察中俄兩國的行動,都是所謂挑戰美國霸權的「修正主義強權」,完全不是Haass所謂,能透過「畫清楚戰略紅線」或「表明核心安全利益」就能夠達成彼此妥協的狀態。

全球協調方案下的台灣困境

縱使從Haass到Walt,有關放棄美國自由霸權對民主價值與法制規範的國際性堅持,在美國國內並非主流;以權力政治的觀點,放任各區域強權劃分勢力範圍,或僅止於關鍵衝突中介入壓制強方,這樣的看法也與美國兩黨外交政策相距甚遠,但Haass與Walt對美國外交與國際關係的理論發展、輿論形塑與政策規畫仍有可觀的影響力。人無遠慮必有近憂,全球協調方案中有關台灣的分析,仍然值得我們關注。

Haass在全球協調方案中強調,應該讓各個區域強權建立勢力範圍,並且讓各區域強權專注或曰深陷於區域內權力爭奪的泥淖之中,這樣反而能維持區域議題的權力平衡,並且在全球議題上避免區域強權對美國世界霸權的挑戰,進而造成全面性安全威脅與軍事衝突。

所以對美國人來說,若是全球協調方案成形後,中美之間自然可以基於「避免本質性的衝突」或「避免介入區域紛爭」的原則,重新回到「共管台灣問題」的路徑,針對這個問題進行美中之間的非正式溝通,降低中美雙方因為誤判對方意圖,因此持續升高台灣海峽的軍事衝突緊張關係。

然而,一旦重新回到「美中共管台灣問題」的老路,強權政治的擠壓下,小國就是必然的犧牲品。甚至回到十九世紀歐洲協調的歷史中我們也可以看到,基於「維持現狀原則」與「不干預它國內政原則」,歐洲協調的各大強國,以撲滅所有進步價值以保護王權為宗旨、各國王室彼此互助鎮壓國內民族主義或左翼運動等意圖改革體制的行動。

在這樣的狀態下,不僅是個人受到的壓迫極大化;犧牲小國乃至國家的利益與安全,也是所在多有。正如同少數與弱勢需要社福與法律保障平等權利般,弱國方才需要價值與制度的保障。所以對台灣來說,當我們觀察這個以權力政治為中心建構的「全球協調方案」時,應當避免將自身弱國的位置錯置成強國的形象。弱國自居強國去推崇現實主義權力政治,無疑是對自身安全與利益的閥害,不可不慎。

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