內閣制為何不行?──從戴高樂的半總統制主張看台灣的憲改症候群

許有爲
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法國第三、第四共和政府極度不穩導致半總統制誕生

1946年6月,戴高樂(Charles de Gaulle)在二戰後期第一個被盟軍收復的法國都市——諾曼第的貝約市(Bayeux),發表了一場被後世普遍認為戴高樂生涯中影響最大、最重要的一場演說,闡述他對第四共和憲政體制的看法。

當時的法國,先在第三共和內閣更替頻繁,政局不穩後,受到納粹德國入侵,才剛剛收復國土,第四共和的制憲國民大會才剛剛起草完成第一部憲法草案,旋即人民以公民投票否決。戴高樂向來認為,因為第三共和憲政體制的缺失,導致法國國力衰退,竟在第二次世界大戰爆發後,短短數月內敗於原本國力、軍力都處於劣勢的納粹德國。因此,戴高樂提出:在法國第三共和以來內閣制的傳統上,加上一位具有實權,成為憲政體制穩定中心,具有樞紐地位的總統。在未來的憲政體制中,大幅提高總統憲政上的角色與重要權限,包括賦予總統單獨任免總理(行政院長)、主持國務會議、代表國家起草、議定國際條約等重要權力。

事實上,戴高樂這些想法,大大違背法國第三共和以來的內閣制傳統。因為自法國大革命以來,所有施行過的體制,特別是總統制,最後都成為短命共和。第三共和仿效英國建立柔性憲法內閣制,將內閣制的憲政體制訂定於三部普通法律之中,希望能夠仿效英國,建立可長可久的民主憲政。然而第三共和自1870年普法戰後肇建以來至1940年納粹德國佔領法國終結,前後雖有71年之國祚,卻因內閣制配上法國多黨體系,內閣(政府)更替過於頻繁,政權極度不穩,遠非英國兩黨體系配上內閣制的穩定。

第三共和多黨體系配上內閣制導致政府多麽不穩定?答案是71年間,不算調整內閣個別閣員的微調,也不算國會倒閣後總理解散國會重新選舉期間的看守內閣,單以正式接受虛權總統任命狀的內閣數目,竟高達108個。其中最長壽的內閣任期也不過兩年多,差19天滿三年。接受任命狀而正式成立,任期最短的內閣,其任期僅有2天!而且此等「兩日內閣」還不是單一現象,前後共有三個。

試想,在內閣更替如此頻繁,總統又是虛權元首,國家大政之權力掌握在內閣總理(行政院院長)與全體內閣之手的狀況下,國家怎可能制定出可長可久的中長程發展計劃與施政?國家公權力的作用,就漸漸萎縮到最後變成只剩行使若干日常政務如嬰兒出生登記、工廠商號設立登記、警察維持治安、軍隊防衛國境疆土⋯⋯等等維持國家運作最基本的功能而已。於是乎,第三共和時期法國國力就在一次又一次的內閣更替中,逐漸流失。

因此戴高樂大膽提出主張,將關於制定國家大政方針,決定國家走向的相關權力,由容易受到多黨體系與內閣制共同作用而倒閣的內閣總理和內閣閣員身上,移轉給不受倒閣影響,有固定任期的總統身上。如此一來,國家中長期政策的制定與實現,就比較不會受到內閣更替頻繁的負面影響。

戴高樂這場演說雖未對當時正在制定的第四共和憲法發揮任何實際作用,然而卻在第四共和內閣制又告失敗之後,對第五共和憲法的成功起草、受公民投票肯認,發揮了關鍵性的指導作用。由於這場演說的在十幾年後發揮的影響力,法國終於建立了數百年來維持最長、治理效能最好的第五共和。第五共和所創設的憲政體制類型,又成功移植到世界各地的新興或老牌民主國家、威權轉型國家,成為現今全世界最多國家採用的憲政體制半總統制(國內又稱為雙首長制),重要性不可言喻,因此被冠以「貝約演說」專有名詞。

戴高樂以貝約演說發表他對憲政體制的看法,類似的場景對台灣人來說並不陌生。只不過,和法國不一樣的是,法國一旦制定憲法之後,眼見憲法施行並無重大問題,各界對憲法可行性的疑慮逐漸消失之後,不論勝負,少有各種候選人、支持者如台灣一般,每到總統大選前,選戰中居於劣勢的各方,紛紛提出自己對憲政改革的意見要更改憲政體制,儼然一種定期發病的憲改症候群。

台灣選舉居於劣勢的政客總是無視已漸成一套穩定而有待完善的半總統制

明年台灣即將舉行第八次總統大選。如同以往,若干候選人與其陣營又提出他們的憲改主張。有人一方面說台灣歷經七次憲改,大家要相信制度而非個人,另一方面又說現在總統像是「民選皇帝」、「有權無責」,因此要相信他當選之後會「赴立院進行國情報告,接受立委質詢」,又說要「召開國是會議,推動內閣制入憲」,並且要調降國會門檻由5%並立制改為3%聯立制,保障小黨進入國會參政機會。也有人努力推動在野勢力不論政見歧異,就是要結合為一組候選人,還主張他自己政黨提名候選人要當副總統,但是要保障未來副總統的「組閣權」。

這種種主張,從憲政體制的邏輯來看,無一不是內外邏輯互相矛盾,只為一人一黨勝選私利,不顧國家長久大計打算,胡拼亂湊的荒謬囈語。

早在台灣尚未拉開民主改革的序幕前,就已吹過這種因為權位計算而提出憲改主張的歪風。比如說,蔣經國總統過世後,司法院院長黃少谷就曾主張「回歸中華民國憲法本文」。照理說,強人過世遺留下來的統治秩序與結構,理當由法制上的繼任者繼承一切。既然蔣經國過世時還在動員戡亂時期,為何強人才剛過世,堂堂院長馬上主張改變既有的統治秩序與結構。彷彿蔣經國一走,中華民國隨即不需動員戡亂?所以必須回歸憲法本文?說穿了,依據憲法本文,總統所有政令皆需行政院院長之副署,如果不是依據隱藏在憲政體制背後,國民黨違憲的「以黨領政」與各種動員戡亂時期法規,總統也不過是個受制於行政院院長的虛位元首,如此一來,原本不在統治核心的繼位總統,就不至於因為繼任強人遺留下來的職權而擠身統治核心。

另一個明顯的例子就是太陽花學運之後,2014年底地方選舉執政黨大敗,時任黨主席的朱立倫先生在記者詢問國民黨的下一步時脫口而出,要恢復立院的閣揆同意權,未來走向內閣制。奇怪為何地方選戰失敗,檢討黨的下一步竟然是修改中央的憲政體制?原因其實很簡單:打不過就改規則,改到打得過為止的心態作祟。如此一來,憲政體制不再是國家長遠恢宏的制度設計,而是各個政黨各懷鬼胎,謀一時之利用盡心機的算計營私。

見到這些不問憲政文化,不看台灣主流民意想望,更不顧人民爭取數十年才爭取到由自己手中一票直選出國家大政方向與國家的掌舵者的權利,譁眾取寵的胡言亂語,只能感嘆人家法國戴高樂提出憲改主張,是為了挽救法國第三共和內閣制配上多黨體系的紛亂局面導致國力衰退;台灣的政客們提出的主張,邏輯混亂不說,看來看去就只能讓人看見分贓權力的赤裸意圖。

內閣制在台灣為何不可行?

為何這種將一己私利包裝成憲改主張的做法絕不可行?最主要的道理在於這些主張都是從一己私利出發,毫不顧慮每一種憲政體制的內在邏輯,硬要將自己的利益算計進憲政體制的設計,結果就是體制的內在邏輯紊亂,矛盾百出,真要實行起來,絕對是天下大亂。

網路圖文作家蕭瑩燈製作之梗圖。圖片來源:翻攝自蕭瑩燈臉書

舉例來說,主張總統有權無責,所以要實行內閣制,將總統權限全部將給行政院院長。又說要調降小進入國會門檻,有些人則主張國會也要「多元民主」。果真如此,則人民以手中選票選出國家大政走向與國家掌舵者的權利,馬上被國會中各方立委剝奪而去,變成由國會決定國家大政走向,法國憲法學家杜偉傑(Maurice Duverger)將這類現象稱為由人民直接決定國家大政走向的「直接民主」(démocratie directe)轉化為經由國會各黨派決定國家大政走向的「媒介民主」(démocratie médiatisée)。

然後,3%小黨可以擠身國會參與國政,則政黨林立配上內閣制,剛好身處槓桿支立點的小黨,將可發揮比得票比例高出甚多的影響力,則民主制度將從少數服從多數變成多數服從少數,邏輯錯亂,莫此為甚。以多元政黨多元民主的外衣包裝政客們赤裸裸的權力慾望,犧牲的,是人民爭取數十年好不容易得來,藉著總統直接民選,賦予民選總統實權而實現由人民決定國家大政方向的權利。如果這不是民主倒退,什麼是民主倒退?

內閣制+兩黨體系=立法權更不易制衡行政權

或有人言,內閣制不錯啊,只要有影子內閣制度,人民投票選舉國會議員選舉政黨,等同於選擇內閣啊。這種話乍聽之下有理,實則不然。所謂影子內閣制度,發源於英國內閣制。事實上在全世界內閣制國家,實行此項制度的也只是少數。況且,影子內閣一旦上台後,隨著全世界民主國家共同的強化行政權的趨勢,總理職權的增加也使影子內閣上台後被總理微調或大幅調整而破壞。更重要的是,英國的內閣制是兩黨制,唯有兩黨制配合內閣制,才能保證政權的穩定。可是兩黨制配上內閣制,恰巧也保證了總理執政受到國會監督越發稀薄的殘酷事實。

內閣制+多黨體系=內閣極度不穩、政局不安

也許有人還會繼續質疑,好吧,那內閣制不要配兩黨制,內閣制配多黨制如何?前面提過,多黨體系配上內閣制,結果就是政局極度不穩,最出名的例子是法國第三共和71年間換了108個內閣,第四共和12年間換了25個內閣。

當時的法屬阿爾及利亞政府因為巴黎政局紊亂,令出多門又朝令夕改,發動政變拒絕接受巴黎政府的指令,逼得法國不得不改弦更張,採行戴高樂在貝約演說提出的主張,制定第五共和憲法,把內閣制原屬於總理的若干重要權限,交給不受國會倒閣影響,有固定任期的總統去掌握,這才把法國的政局穩定下來。而這套半總統制數十年運作下來受到越來越多的國家採用,已經取代內閣制,成為全世界最多民主國家採用的憲政體制,內閣制的數目已經受到壓縮成為三種民主憲政體制中採用國家最少的憲政體制。

現代國家對於行政效能的需求,導致內閣制急劇萎縮轉化成半總統制

為何半總統制會取代內閣制,成為全世界最多民主國家採用的體制?道理其實很簡單,就是現代國家對於行政權效能與民主化的需求。

現代國家的生產條件與人民的生活環境,已經不是古典民主提論誕生之時可以同日而語。古典民主理論提出之時,國家大政尚可由社會菁英聚集國會,慢慢討論制定方針規範,交付政府執行。時至今日,國家角色已經有了巨幅的轉變,人的一生,可說從胚胎到骨灰,全都要受國家公權力的規範。而國家對於人的一生所提供的服務與規制,主要來自於行政權。

因此,行政權的效能與民主,立法權對於行政權的監督就顯得格外重要。實踐民主政治的管道,遂從「經由立法權實現民主」轉化為「經由行政權實現民主」。上述的發展趨勢,使得大多數內閣制國家,在制度上儘量使國會角色單純化,從行政權的產生者與指揮者,逐漸單純化為監督行政權的角色。

尤有甚者,若是一國的中長期施政與發展,飽受不斷倒閣之苦,行政權不夠穩定的內閣制國家,久而久之,不只人民的福利大打折扣,連國家的發展都會遲滯衰退。在這樣的狀況下,將不斷受到倒閣影響而形同虛設的國家重要權力,由總理移交給總統,成為當然之理。

而匯集總理移交的重大國政權力的總統,當然需要強化其民主正當性。因此,民選總統就成為合乎邏輯的選擇。從而,負有一定憲政實權,決定國家大政方針的民選總統,配上內閣制的基礎,由總理(行政院院長)直接率領政府對國會負責,總統向人民負施政成敗的最後最大責任,總理在另一軌道直接率領政府向國會負責,成為半總統制(雙首長制)的典型結構。因為其合理性與效能性,成為現今世界上最多民主國家採用的憲政體制。

我國總統除了要向人民負責,還需對國會負責

另外,有些人提到在半總統制中,或者在現今台灣憲政體制中,總統是「民選皇帝」,「有權無責」。事實上,這是對憲法與憲政體制一知半解的隨意吹牛。

任何公職的責任,都可分為法律責任與政治責任。在法律責任方面,《憲法》§52:「總統除犯內亂或外患罪外,非經罷免或解職,不受刑事上之訴究。」這表示,總統犯罪與一般國民一樣都要受到追訴,有其法律責任。總統在法律上之特權只在於除了內亂外患罪外,其餘罪嫌必須等受罷免後或解職後才追溯。

相對地,我們比較法國相關條款,《法國憲法》§68:「共和國總統對其執行職務之行為,除叛國罪之外,不負其他法律責任。對總統彈劾之控訴,需經國會兩院對同一罪名,以記名投票之方式經絕對多數同意,方能移送彈劾審判院審判。」由此可見,在法國總統行使職權,即使觸犯叛國罪之外的其他罪嫌,都不需負擔法律責任。相較之下,台灣總統需要負完全的法律責任,法律責任可謂相當重大。

在政治責任方面,在法國憲政上的設計是,總統對政府施政總體,對人民負起最後與最大責任;總理(行政院院長)直接率領政府,向國會負責。上述設計,我國憲法也有類似設計。只不過,台灣的憲政體制中,為了防止總統被譏為「有權無責」,特別設置了立法院對總統的彈劾權。

立法院有了彈劾提案權還不夠,《增修條文》還另外配置對總統不需要任何理由的罷免權。這兩種立法院對總統的重大牽制權力,導致我國總統不只要對人民負起施政成敗最後也最大的政治責任,也要對國會負起政治責任。這在半總統制的創始國法國是難以想像的重責大任。因此,妄言我國總統是有權無責的民選皇帝,恐怕是一種不學無術的胡亂栽贓。

除了「總統有權無責」這種謬論之外,最近政壇還流行幾種臆想,比如「副總統組閣說」,比如「聯合內閣」、「大聯合政府」。

副總統組閣說的荒謬之處在於,《增修條文》明訂行政院院長的命免權在於總統;部會閣員的任免權力,由總統與行政院院長共同行使。在這之間,除非副總統因總統缺位或不能視事而繼位、代行總統職權,否則行使上述任何權力,都是嚴重的違憲行為甚至是政變。這種荒唐的憲政主張竟然是由身兼媒體人的政黨派系領袖提出,可見所謂憲政規範在這個政黨的支持者心目中,根本就是為了奪權而可以任意扭曲的橡皮圖章。

此外,也有人說,顧慮到選後國會可能是三黨不過半的局面,因此總統該採大聯合內閣為組閣原則。所謂的大聯合內閣,是內閣制聯合內閣的一種。在內閣制國家,不管是大聯合內閣或聯合內閣,都是由國會最大黨主導組閣,由願意認同組閣的政治綱領的其他黨派加入組閣。

台灣的問題在於,現在的憲政體制已經是半總統制,閣揆任免權在總統手上,組閣權由總統與閣揆共同行使。不管是總統或閣揆都需負政治責任。目前的執政黨與在野黨無論在兩岸、國防、外交等領域的政見取向,大相徑庭。如果為了權位採取大聯合內閣的做法,政治責任要如何歸屬?如何向選民交待為何要找選前勢同水火的黨派來聯合組閣?要聯合內閣,選民可以接受總統讓出那個閣員位置給在野黨?如此種種,說穿了都是對憲政體制的輕忽漠視,也是對民主原則與民意的輕蔑無知。

結語

明年的一月,台灣即將舉行史上第八次的總統副總統大選,1997年台灣移植自法國的半總統制,也已經超過二十五年了。二十五年來,由於台灣學界政界對於半總統制的認識不夠深入,坊間往往流傳著以英文文獻解讀法國或是歐陸其他不以英文為國家語言的半總統制國家的憲政運作而生錯誤論述,產生的影響相當深遠。

值此大選之前,又是各種憲改主張紛紛出籠上市,憲改症候群的流行期間,要誠懇呼籲各界,現存憲政體制固然因為取經未臻完全,的確存有若干缺失,如乘載全國民意的總統,竟無法主持國務會議,指揮、監督政府將全國人民藉由總統選舉所認可的政見付諸實現的過程;如國會尚且欠缺最重要的職能——監察權,以完善國會的監督權能。

但不可否認,歷經七次的總統選舉以及相應的憲政改革與實踐,台灣已經是世界半總統制民主國家的一員。任何憲政改革主張,都不能否認這個事實。任何的憲改主張,也都必須考慮制度的配套與內在邏輯的完整一致。1997憲政改革之前,台灣已經飽受體制上殘缺不全的憲法本文與戡亂體制加上以黨領政的荼毒,好不容易在引進法國制度之後,逐漸走上民主鞏固的道路,切勿因為政客政黨一己之私,耽誤國家大好的民主前景。

作者為法國巴黎第一大學公法學博士・東吳大學政治學系兼任助理教授

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