歪曲規範為哪樁?笑看近日的「雙少數」狂想曲

許有爲
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日前,尋求繼續執政的民進黨推出之賴清德與蕭美琴,在三方實力均不可小覷,甚至旗鼓相當的「三腳督」變局下,以超過6%的相當勝差擊敗第二名國民黨候選人,超過13%的巨大勝差贏過第三名民眾黨候選人,獲得558萬餘選票,打破民選總統以來,無任何政黨可以連續贏得三次總統大選的紀錄,當選為臺灣總統民選後第八屆總統副總統。

選前由於三方候選人民調勢力在伯仲之間,各方推測選後總統所獲選票及可能少於半數有效票,國會的政黨組合將成為所謂「三黨不過半」的局面。在此局面下,引發有心人士評估局勢大好,遂於選前選後歪曲憲法規範,提出所謂「雙少數總統」之說法,意圖影響選後憲政運作。由於此事攸關憲法法理之曲直,憲政運作之良窳,有必要詳加解析。

眾所週知,憲法是一國根本大法,憲法中關於憲政機關的各種規定、條文之間的關係,種種規範形成了一國憲政體制。同時,由於憲法上關於憲政體制的種種規範效力又高於各機關所有相關成文法規與不成文習慣,因此,我們可以說憲法是一國之中所有政治運作的「遊戲規則的遊戲規則」,重要性不言可喻。

依據那些支持特定陣營候選人之論者所言,總統當選人得票不超過有效票半數,當選人所屬黨派在國會中所佔席位不超過半數,即屬所謂「雙少數總統」,總統應當在任命行政院長時,向立法院提出信任投票,由立法院行使同意權,表決通過後才任命;臺灣現行半總統制是一種偏向總統優位的半總統制,應當運作成偏向內閣制(國會為重心)的半總統制。另外,總統當選人也應當辭職黨主席,避免影響憲政上的權力分立。

我國和法國・總統有單獨任命閣揆等憲政上重大職權

臺灣在1990年代啟動一連串憲政改革之後,早已在1994、1997兩次修憲中,先後引進總統直接民選制度,以及法國第五共和憲政體制的若干核心機制。現行憲政體制,早已揚棄取法威瑪憲法的憲法體制,成為一種師法法國,與法國憲政體制類似的「半總統制」(Régime semi-présidentiel,國內又稱「雙首長制」,Régime bicéphale)。這種體制,依據命名的法國憲法學家杜偉傑(Maurice Duverger)的說法,是一種同時存在著「1. 民選總統賦有若干重大憲政職權;2. 總理與政府向國會(上下兩院全體國會議員)負責」等兩項核心要件的民主憲政體制。

總統府。圖片來源:蔡其達提供

簡言之,所謂半總統制,就是在內閣制的架構上,增加一位由人民直選產生的總統,並且將內閣制中原屬於總理(行政院長)的行政大權與若干憲政上重要職權,改由民選總統來掌握。法國自1958年第五共和制憲,1962年改革由人民直選總統後,歷經數十年來依據憲法條文的規範運作,早已確立「總統決定國家大政方針,由總統單獨任命的總理直接領導的政府落實總統政見」的總統作為憲政重心的分工模式。所以,2017年法國現任總統馬克宏(Emmanuel Macron)首次召集國會上下兩院於凡爾賽召開聯席會議,發表國情咨文之後,隔日法國《世界報》(le Monde)即以「馬克宏確立大政方針,菲利普(Edouard Philippe,馬克宏的首任總理)落實之」(Macron fixe le cap, Philippe le contenu)為頭版頭條標題,報導馬克宏國情咨文之消息。

「雙少數說」剝奪人民直選總統決定國政方向的權利

依據我國《憲法增修條文》以及《憲法》本文的相關規定,廢除立法院之閣揆同意權,賦予總統(單獨)任命行政院長,與行政院長共同組閣。同時,賦予總統決定國家安全有關大政方針,在立法院提出倒閣案後的解散立院權等重大職權,加上行政院又需對立法院負責。種種重大變革,除了使得我國憲政體制幾近完全符合杜偉傑上述對於半總統制之定義,也有強化總統的民主正當性,使得國家文武百官的民主正當性,從國會轉而從總統選票而來的意義。特別是,將立法院的閣揆同意權取消,意味著修憲之後,行政院長的人選,與法國一樣由總統衡量時勢,獨力決定。立法院由《憲法》本文所訂決定行政院長的憲政角色,專職為監督行政院,必要時得以提出倒閣案的監督角色。

在這樣的前提下,前文提及所謂的「雙少數」總統,任命行政院長應改為提名行政院長經立法院同意,以及以總統為重心之半總統制不夠民主,應當「朝向偏內閣制的半總統制」之說,到底有沒有道理?

關於這幾個問題,首先要辨明者,何謂憲法上勝選總統選戰的「總統多數」(majorité présidentielle)?《憲法增修條文》第二條第一項:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,⋯⋯以得票最多之一組為當選。」從條文的文義解釋來看,憲法修訂者認為,只要獲得相對多數,就是勝選,別無其他條件。

舉例來說,在極端狀況下,大力水手普派(Popeye the sailor)與其妻奧莉薇、其子成年之小普派與其餘九十七名公民為逃避某紅色恐怖主義政黨佔領其國土,駕船逃亡至某荒島定居復國,繼續適用其憲法之規定,選舉總統。不料總數一百人之公民,竟有九十八人登記為總統候選人。選舉結果,除普派之外之其餘九十七位總統候選人皆只獲得自己的一票,唯獨普派獲得奧莉薇、小普派以及他自己的三票。因此,三票就是多數。普派獲得三票,就是合法的總統當選人,就是得到「總統多數」。

或有人謂,三票畢竟沒過百人之半數,何來其合法性?問題在於,憲法上對於各種依據多數決定的民主原則,所做的集體可決或選舉多數標準,如無其餘規定,如修憲程序規定修憲案之提出,必須要有四分之三以上的立法委員在場,四分之三以上立法委員之贊成方能成案之例外規定,就是簡單多數決。《增修條文》的這項規定,表示修憲者認為簡單多數就是多數,不需要特別增加什麼條件才能成立。從上述例子可知,所謂的得票比例不超過半數,只要比其餘候選人多,多一票就是多數。

為何我們敢如此斷言?理由在於,民主國家之中,人人平等,一人一票,票票等值。既然如此,在這次總統大選的「三腳督」局面下,在得票最多陣營以外的其餘陣營無法整合,各自參選的情況下,其餘不管哪個陣營與得票最多陣營相比,都是少數。硬要添加條件,把未得過半選票的最多陣營抹黑成「少數」,這是一種非常明顯的曲解憲法,歪曲規範。

究其實,所謂得票未過半的「少數」說,事實上是違背《增修條文》規範的一種扭曲,其目的在於製造出假象。與其說這是一種對憲法的詮釋,不如說這已經是歪曲文字偏離核心意義導致意義轉變的「專有名詞的語戲」(sophisme onomastique)。如果這種說法能夠成立,則歷屆當選的立法委員之中未曾獲得過半選票,豈非變成「少數立委」?難道我們今後可以對得票未超過半數的立法委員設下任何行使職務的障礙或條件?或者把他們的職務撥交給其他的立法委員,甚至其他憲政機關?

我們深究這種「雙少數說」提出的動機與所欲造成的結果,不難發現,這種說法的提出,無非是要將人民藉由手中一票選出國家領導人,決定國政方向的權力,從人民手中剝奪,給予立法院這項重大權利。

立法院的閣揆同意權早已廢除無需死灰復燃

其次,應當加以詳細解明的問題,還有得票未超過半數的總統,就要將《增修條文》授予的閣揆任命權交給立法院,讓立法院對閣揆人選行使同意權?

關於這個問題,我們從修憲的過程可以得知,1997年修憲的師法對象法國第五共和憲法,就是刻意將內閣制政府的民主正當性來源,從國會產生改為總統產生。也因此,臺灣1997年修憲,將行政院長從總統提名經立法院同意通過,改為總統獨力任命。

法國第五共和憲法,就是為了匡正法國第三、第四共和國會權力過大,內閣制配上多黨林立的國會,導致政府極度不穩,動輒受到倒閣,長久以往,造成國家無法形成中長期有效政策與施政的惡果而來。因此,第五共和憲法半總統制制憲之前,提出第五共和憲法重要構想,也是第五共和肇建者的戴高樂(Charles de Gaulle),就曾在各種場合提過,未來的政府(民主正當性)必須來自於總統而非國會。也因此,第五共和將總理任命權,由國會通過改為由總統獨力任命。這項重大的憲政考量與憲法修訂,在法國和臺灣都是一樣的考量。

因此,所謂未獲得過半選票的總統,其黨派在立院如果未獲得過半席位,則須將總統的閣揆任命權讓渡給立法院,無異於在憲法規範之上,增設其餘規範,讓已經廢除的憲政機制死灰復燃。如果法制上的多數可以用這種方式來詮釋,隨意加減,則無異於違背明文規範,謀殺規範。

再舉一例,貝多芬第五號交響曲《命運》著名的開場「命運動機」,以四個音符表達命運來敲門的意象。若有某國國立音樂學院大老,認為用四個音符不足以表達命運前來敲門的張力而執意主張要後世演奏家必須以五個更重的音符來表達。我們知道,提出這樣的主張當然是一種思想、言論的自由,可是萬一有哪個樂團指揮真的如此詮釋命運交響曲,以五個音符代替開場的四個音符,則無異於改寫了樂譜,謀殺了命運交響曲。

深究一層來看,如果單一選區當選人未獲得過半選票,其所屬黨派在議會也未獲過半席位,其行使職權之合法性就產生問題,那麼提出「雙少數說」的中研院院士與前司法院高層,何不以此標準去要求現任台北市長蔣萬安先生,請他將任命台北市政府官員之權力,改由台北市議會行使?

現任台北市長蔣萬安先生在市長選舉中,並未獲得過半選票。蔣市長所屬中國國民黨,在台北市議會中也未獲得過半席次,得到61席中的28席,本次選舉又有兩藍兩綠市議員轉戰立委成功。依照這些「雙少數」論者,蔣萬安也是「雙少數市長」。難道28 >(61/2)?或者26 >(57/2)?難道蔣萬安市長就此失去行使市長職權的正當性與合法性?

從這個例子可知,所謂雙少數總統必須將閣揆任命權讓渡給立法院行使同意權,也是為了偷渡給予某特定政治勢力所炮製出來「假說」。

法國和臺灣的憲政體制都不是「換軌制」也都是以總統為重心

所謂「雙少數」論者所持的另一個觀點,在此也必須予以辨明:法國的半總統制是「共治和換軌」的半總統制,台灣的半總統制是「總統優位」的半總統制,兩者都不如「偏向內閣制」的半總統制。

關於上段說法,隱含許多謬誤與謊言,首先,法國的半總統制,就是以總統為憲政重心(clé de Voûte)的憲政體制。法國的憲政體制也絕對不是所謂的「換軌體制」。

所謂「換軌說」是在2000到2008年民進黨首度政黨輪替的八年間,包含這次提出「雙少數說」的論者在內的若干國內政治學者,主張法國憲政體制是所謂的「換軌制」。意即當法國總統所屬黨派在國會下議院中所佔席次不超過半數,則憲政體制自動換軌為內閣制,總統必須任命國會多數認可的人選為總理進行組閣,同時總統必須讓渡出行政上的所有權利給總理,憲政體制則「換軌」為內閣制;總統所屬黨派在國會下議院中若獲得過半席次,則總理自動降格為總統的執行長,總統享有行政上的大權,成為實質的政府首長,憲政體制則「換軌」為總統制。

這種歪曲的說法提出之動機,連視障者都明明白白,就是要民進黨的陳水扁總統讓渡出閣揆任命權,交由國會選出行政院長,並讓渡出所有總統權力。在那段期間,甚或有藍營學者動輒以「橫柴入灶」、「霸道」、「不能如法國總統一般謙沖自抑」等負面評價加諸於民進黨的憲政運作。而事實上,此次的「雙少數說」,也就是「換軌說」的另一種包裝,新瓶舊酒,換了瓶子不換假酒的一種障眼法。

事實上,固然法國第五共和史上,出現過三次總統任命國會中的反對黨人士出任閣揆,組織政府的「共治」(cohabitation),但是即使是進行共治,都是總統基於一定的政治判斷而行的職權行為。即使是任命國會反對黨人士出任閣揆,人選也是總統自由決定而非國會選舉、公推產生。

在共治期間,憲政體制並未「換軌」為內閣制,總統依舊享有憲法上總統的重大權限如法案發布權、國會解散權、最重要的,還有閣揆任命權。總統的所有重大權限,並未因為共治而消失或廢止。相反地,在所有非共治時期,憲政體制中內閣制的重要機制,如政府對國會負責,如國會對行政部門的各種內閣制監督機制,如總理(直接)領導政府,也依舊有效。總理的權限,也不因此讓渡給總統。

更重要的兩點:法國憲法中,並未有任何條文蘊含任何憲政體制必須、可以,因為國會選舉政黨席次分配而切換為總統制、內閣制的機制。最重要的,任命何人,何黨掌理政府,出任閣揆,一向是第五共和總統自由判斷自由行使之權限。比如說,日前法國總統馬克宏任命同黨34歲的阿塔爾(Gabriel Attal)出任閣揆,組織新政府。目前馬克宏的政黨在國會下議院577席中只佔有175席,整個內閣所有閣員,以馬克宏的政黨黨員為主,其餘有若干小黨或無黨派獨立人士出任閣員,所有參與組閣的黨派在國會下議院席次加總,也不過佔了577席中的235席,若將無黨籍但可以聯合組成下議院黨團的獨立人士席次算進去,也不過577席中的250席,距離過半數尚有數十席之遙。

行文至此,想要請教這些不能以法文文獻研究半總統制,也不曾以訪問學人身份在法國長住超過一年研究觀察的「學者」、「專家」,馬克宏在此狀況為何沒有「換軌」義務?若是法國憲法中有「換軌」機制,馬克宏這幾年的統治,究竟是違憲到哪種程度了?

臺灣的憲政體制在1997年修憲過後,如同前文所言,也和師法的法國第五共和憲法一樣,是以總統為憲政重心的一套憲政體制。不管是《憲法》或者《憲法增修條文》,我們從頭到尾從裡到外,都看不到有所謂的「換軌」機制或「換軌」規範。所以所謂的「換軌說」,真是一種不折不扣的假消息。

真要說臺灣在憲政史上與法國憲政發展軌跡有何不同,那就是法國從第三、第四共和,因為要節制權力過大的國會,因此將原本屬於容易被倒閣的總理的若干憲政上重大權力,移交給經由民選產生,擁有全國最大民意基礎的總統,使其成為憲政上的重心。

而臺灣在數十年的威權政體中,總統的權力則來自於有高度違憲嫌疑的動員戡亂時期各種法規,以及明顯違憲嫌疑的,依據執政黨中國國民黨黨內法規《黨政關係大綱》而來的「以黨領政」。解嚴、自由化、民主化之後,為了使總統的權限能夠名實符合,也賦予其洽當的限制,因此取法法國,將法國以總統為重心的半總統制引進臺灣。

違憲與否不在於總統兼不兼黨主席而在於黨的體質

另外,這些攻擊臺灣民選總統權力者,還有一種論述是,在半總統制之下的總統,若是身兼黨主席,則會有極大的違憲嫌疑。

這種說法也是無稽之談。半總統制從定義上、屬性上來說,就是一種混合體制。許多合乎內閣制的行政、立法界限的行為,到了總統制可能就是違憲,自不待言。因此,所謂兼任黨主席就是違憲一說,恐難一概而論。事實上,法國第五共和歷任總統,還沒有哪一位總統不是所屬政黨的黨領袖。我們從未曾聽聞法國任何學界政界人士據此攻擊總統違憲。

事實上,如果國家元首(或政府首長)身兼黨領袖而違憲,問題恐怕是出在政黨屬性而非哪個憲政機關首長兼任黨領袖。臺灣數十年的威權統治歷史中,執政的中國國民黨用「以黨領政」的方式,以黨組織指揮「從政同志」,形同架空憲政機制,破壞憲法中的權力分立機制,這恐怕才是違憲統治的最主要根源。

試問,當行政院長的施政總報告,行政院的國家年度總預算案必須經過執政黨的中常會通過後方能赴立院報告、交付立院審查,立院同志必須尊奉中常會決議全力支持;總統提名大法官,被提名人名單需要經過執政黨中常會審查通過,中常會通過後命黨籍立委全力支持;總統過世,擔當行政院長的兒子悲傷過度懇請辭職,竟然不是向提名他的總統繼任者請辭,也不是向依據舊制同意他擔任行政院長的立法院請辭,而向黨的中常會請辭;當多數黨籍立法委員認為黨版《出版法》修訂案有高度違憲之虞而不予支持,黨總裁在中常會訓斥後摔麥走人,副總裁要求全黨從政同志嚴格尊奉黨的指示、執行黨紀,才使立院黨團乖乖聽話閉著眼睛通過黨版《出版法》修正案……有如此將黨機器架構於憲政體制之上的執政黨,到底要配上哪一種民主憲政體制才不至於違憲?

靠運作將憲政體制違背規範運作成A款B款恐有違憲之嫌

最後,我們要談談「雙少數說」論者所謂,不修憲而以「運作」的方式將憲政體制朝向「偏內閣制」的半總統制這種說法。

首先,從「以運作來形塑憲政體制朝向某某體制」這點來說,憲法是一國之中,政治行動的「遊戲規則的遊戲規則」,前文已述,在此不多贅言。憲政體制,來自於憲法中關於權力分立機制的各種條文所建立的系統。對於憲法的詮釋,運作當然是其中一種。問題是,憲法的詮釋,當然不能偏離主旨(文本)太遠,到最後根本與主旨(文本)完全背離。說要用運作的方式,將憲政體制運作成偏向某某體制,恐怕得先仔細看看憲法上的規範如何。

前文已經提及,不管是法國第五共和憲法,或是臺灣目前的憲政體制,都是有意將總統職權予以合理擴大,使之成為憲政體制的重心。如果因為支持的政黨選不上總統或是其他理由而鼓吹要將憲政體制改為「偏內閣制」,首先要做的,恐怕是進行修憲。何故?

當一套憲政體制的設計,權力配置,明顯是以總統為重心,或是說,憲政體制中的各個憲政機關,各有其職司,各有其配重。已不動憲法條文,不動明文規範,而以運作要偏離這些規範導入另外一套規範,比如說,將行政院、考試院下的文武百官的民主正當性,從總統身上轉移到立法院,恐怕就是一種違憲的作法。

至於若干主張「偏向內閣制的半總統制」論者,認為內閣制一定優於總統制或總統優位的半總統制,恐怕也是很值得檢討的假消息。

根據這些論者的說法,總統制如應導致獨裁,內閣制容易實現多元包容,民主穩定。但事實上,這種說法恐怕也與現今世界民主國家憲政實況有很大差異。

首先,就內閣制優於總統制和總統優位的半總統制,也比總統制和總統優位的半總統制多元、包容、穩定這點來看,1980年代後期,由於人類生產力的巨大變化,人類生活也產生異於以往的巨大變化,民主國家的人民,依賴行政權的照顧,已經與近代民主理論提出時的馬車時代大大不同,也與第二次世界大戰剛結束的內燃機時代大大不同。

民主國家對於行政效能、民主治理的要求,自然也大大提高。國家照護人民,已經從福利國家興起時的「從搖籃到墳墓」,變為「從胚胎到骨灰」。這些變化,使得內閣制也有強化總理領導的「總統化」(présidentialisation du Régime parlementaire)趨勢。內閣總理與其他閣員的關係,已經從1980年代中期前,如同班長與其他同學的關係,變為班導師與同學的關係。最明顯的例子就是前陣子鄰國日本岸田文雄總理,毫無預警將內閣中安倍派之閣員悉數開革。

相對地,總統制或總統優位的半總統制就不民主嗎?以國會為重心的民主一定優於以總統為重心的民主嗎?如果這想假說成立,那我們將得到一項結論:巴基斯坦的民主優於美國的民主,馬來西亞的民主優於法國的民主。

事實上,只要稍微關心世界各國民主憲政問題都知道,世界上沒有一套完美的憲政體制。任何民主憲政體制,都需要相應的配套措施,符合該國憲政傳統或絕大多數人民共同追求的價值(如人民直選總統以決定國家大政走向),才能運作得如人意,符合民主的要求。沒有哪種制度一定優於哪種制度的道理。

一樣是內閣制,一樣是歐洲國家,英國的內閣制運作了幾百年穩健不墜,法國第三共和第四共和,現代的義大利,就飽受內閣極度不穩,動輒遭倒閣之苦,比利時在2010到2011年,國會改選後因為小黨林立,沒有明顯多數政黨,導致長達541天的國家空轉產生不了政府的無政府狀態。

而這種鼓吹內閣制的用心,如果是純粹學理上的辯論倒也好辦,問題出在,這些對於內閣制或者「偏向內閣制的半總統制」的鼓吹,恐怕是因為自忖支持政黨今後難以在總統選戰中獲勝,於是想方設法,以各種歪曲體制扭曲規範的說法,要求更改遊戲規則,無論如何,不惜魚死網破就是要掌權的心態作祟。這就是前文所提,不折不扣,把「專有名詞上的語戲」當作憲法詮釋的詭辯。

最後,最重要的一點,不要忘了,無論是這些爭論的引發點,或是我們文中提到,法國與臺灣的憲政體制,都叫做「半總統制」而不是「半內閣制」。以總統為憲政體制的重心才是半總統制該有的樣態,憲法諸項條文中明文授權總統的職權,就不該妄自加上條件,三人成虎鼓吹該移交給誰行使。一國的民主,一國的憲政,有賴於公平的遊戲規則與公平的競爭。公平競爭過後的結果,應當是各方尊重接受。萬一在競爭中輸了,就吵吵嚷嚷要如何修改規則,要如何修改適用規則的方式,這都不是任何有道之士應當展示於世人眼前的風範。

也許,來點「無知之幕」,會讓世界和平一點,講理一點吧?

作者為東吳大學政治學系兼任助理教授・法國巴黎第一大學公法學博士

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