「換軌換軌,換個大頭鬼喔」——從2022法國國會選舉後的少數執政談起

許有爲
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2022年6月19日法國舉行國會下議院國民議會(l’Assemblée Nationale)選舉第二輪投票。結果不出各界預料,馬克宏總統(Emanuel Macron)所建立的「共和國前進!」黨(La République En Marche!,LREM,下稱共和國前進黨)失去國民議會多數席位。不僅如此,與共和國前進黨一起組成執政聯盟的其他小黨加上共和國前進黨的席位總和也沒有超過國會半數。

圖片來源:美聯社/達志影像

選舉之前,世界各國學者、政界與新聞界紛紛揣測,馬克宏總統是否會追隨1986年、1993年密特朗總統(François Mitterrand)以及1997年席哈克總統(Jacques Chirac)的腳步,展開1958年第五共和制肇建以來第四次的共治(la cohabitation)。

結果,馬克宏總統依據憲法賦予職權,宣告繼續任命伯恩總理(Élisabeth Borne)續任,直接掌理政府,與之共同組閣,進行所謂的(國會)少數執政。

相較於世界其他各國學者政界,台灣政治學界、政界與新聞界,則是因為長久以來受到「法國雙首長制(半總統制)等於換軌制」的錯誤認知影響,選前普遍以為法國總統一旦失去國民議會多數席位,則將任命國會多數的反對黨推舉出來的人選擔任總理,組織政府。法國憲政體制也自動「換軌」成內閣制,總統成為虛權元首,行政大權則由國會多數黨選出的總理掌握。因此,對於法國此次國民議會改選後的少數執政,一時之間,眾人鴉雀無聲,彷彿見到此生從未見過的荒唐怪事,無從置評。

為何會造成這種現象?因為半總統制本來就是一種總統制與內閣制的混合制度,同時擁有總統制與內閣制的特點。但是,這並不表示憲政體制在運作偏向總統時,內閣制的機制就不存在;同樣道理,當憲政體制偏向內閣制時,也不代表總統制的特色就不存在。因此,所謂總統所屬黨派佔有國會多數所以憲政體制是總統制,總統所屬黨派在國會不佔有多數則自動換軌內閣制的說法,根本子虛烏有!

更荒唐的是,不管是法國憲政體制或臺灣憲政體制,體制中根本沒有所謂的「換軌」機制。如果有,試問此一機制由哪個憲政機關發動?依循何種憲政規範?所以,此次法國國民議會選舉,執政黨與執政聯盟各政黨總數都不佔有國會多數,憲政體制也未曾「自動換軌」為內閣制;相反地,馬克宏總統還決定少數執政,繼續任命原有總理掌理政府運作,剛好顯示出過去的「換軌說」根本是國內部分政界、學界、媒體界人物,一廂情願的誤讀!

事實上,自李登輝總統召開國是會議,民進黨代表提出未來台灣的憲政體制要朝向「法國式的總統制」那一刻起,直到1997年第四次憲政改革引進法國第五共和憲政體制的若干重要機制,再到2000年第一次政黨輪替,民進黨陳水扁總統當選的第一次任命行政院長,再到陳水扁總統執政期間,立法院改選後民進黨與友黨在立法院始終無法佔有多數席位之下的種種憲政運作,換軌制的幽靈,不斷在台灣的政治攻防上扮演一定的角色。

對於首次政黨輪替的八年少數執政,「不遵從憲政規範換軌為內閣制」,一直是來自國民黨、學界、媒體界的主要抨擊點。許多憲政運作的爭議,追朔來源,也是來自於這種「換軌」的錯誤認知。民進黨執政,特別是陳水扁總統的許多憲政權力的施行所受的的負面評價,來自政界學界新聞界振振有詞引經據典的批判,往往就是立基於這種子虛烏有的「法理」。

但事實上,從此次法國國民議會選舉後,馬克宏總統決定不再共治,(國會)少數執政的實例可知,過去無論從學理上或實務上的觀察,以為法國總統所屬黨派在國會失去多數,憲政體制自動「換軌為內閣制」,總統失去任命總理的權力,必須接受國會多數黨派推出之人選為總理,並且將行政權限移交給總理,總統成為虛位元首的種種認知,無非只是對外國憲政體制以及外國學者學說,一廂情願的誤讀而已。

為何台灣學界、媒體界,甚至於高中公民課本會出現如此嚴重的錯誤認知,徒然(或惡意地)造成過去許多無謂的憲政爭議?

所謂「(憲政體制)換軌論」在台灣產生的源頭,主要來自於誤讀法國學者杜哈梅(Olivier Duhamel)在台灣的幾場英文演講而來。1990年代,台灣正從威權統治逐漸轉型成民主國家,憲政體制何去何從,一直是各方關注焦點。在國是會議中,民進黨代表提出要引進「法國式總統制」,其他各方勢力、學者也都有各種方案,直到1997年第四次憲政改革引進法國憲政體制或咁重要機制,台灣的憲政體制才脫離中華民國憲法的設計,朝向法國憲政體制改革。

問題是,法國的憲政體制到底是哪一種制度,學界政界莫衷一是。因此,在憲政體制的改革之前,由相關單位、學界邀請曾擔任法國憲法院(le Conseil Constitutionnel)院長以及巴黎第一大學校長的巴當特教授(Robert Badinter)與當時巴黎第一大學的杜哈梅教授聯袂來台,發表幾場演說,給予台灣未來憲政改革參考意見。

在那幾場演說中,杜哈梅教授曾經提到,要論斷法國憲政體制是何種體制有其困難性,因為參照憲法各個相關條文的規範,可帶給實際運作很大的空間,尤其當總統面臨自身黨派在國民議會未曾佔有多數席位時,在憲法明文總理指揮政府,政府向國會負責的規範下,究竟總統要如何實施憲法第8條的任命總理權限,單單憲法條文文意解釋就可以得出好幾種不同答案。

但是,不管是哪種答案,第一,後來出現的「共治」都不在這幾種可能的解釋結果之中,第二,不管採取何種解釋,如何解決憲政爭議,都屬於總統的政治判斷,也是總統憲政上的權限。

然而,杜哈梅也在演講中提到,法國憲政運作的實際樣貌,在非共治期間,也就是一般期間,憲政體制運作得像總統制,而一旦進入共治時期,憲政體制的運作就像內閣制。因此,台灣學者朱雲漢教授,就在《律師通訊》投稿,將法國憲政體制定義為「雙軌制」。

「雙軌制」的說法一經提出,雖然朱教授本人後來絕口不提,但馬上得到政治學界與新聞界許多支持者,這些支持者進一步將法國的憲政體制,詮釋成「一旦總統所屬黨派在國會選舉失去多數席位,則總統必須接受國會多數黨派所屬意的人選擔任總理。同時總統也必須讓出所有行政大權予以總理,憲政體制也自動『換軌』(alternating)成內閣制」。

如今我們回顧1990年代中期杜哈梅演講後的台灣政界、學界、新聞界,支持這種「換軌制」說法者,猶如過江之鯽,儼然通說。問題是,連最初提出這種比喻的杜哈梅,都在他自己所著的教科書中,將法國憲政體制定性為「半總統制」(Régime Semi-Présidentiel),查閱杜哈梅教授的所有論著,根本沒提過法國憲政體制有所謂的「換軌」機制!

台灣學者所謂的「換軌」(alternating),其英文名詞alternation的法文對應名詞alternance,在法國憲法學上的意義根本與「換軌」無關,這個名詞指稱的,其實是共治(cohabitation)的對應詞,意為「完全的政黨輪替」,也就是總統與國會大選後,新總統所屬政黨在國會也佔有多數席次,同時進行行政權與立法權的政黨輪替!

這種因為欠缺法文閱讀能力,欠缺以法文憲法論文為對話對象的誤解,後來又進一步衍伸出其他說法,其中之一是將(其實根本不存在的)「換軌制」,理解成「法國式半總統制」的特點。在這些學者的歸類下,全世界的半總統制分為偏向總理(行政院長)-國會的半總統制,偏向總統的半總統制,以及法國(還有台灣)特有的換軌制半總統制。

中研院政治研究所也成立了半總統制研究中心,十幾年來舉辦了十幾次研討會,研究中心多數成員從來未曾懷疑過,他們筆下口中的「換軌制」現實上根本未曾存在過。就在今年中研院半總統制研究中心與中央大學合辦的研討會上,中研院院士的得意門生提出論文,比較世界上各種半總統制國家的民主表現,得出結論偏向總理-國會的半總統制,民主表現優於「換軌制半總統制」和偏向總統的半總統制,得到中研院院士的高度評價,認為研究結果顯示該位碩士生越級挑戰成功。

走筆至此不禁想問,那些口口聲聲認為法國(台灣)憲政體制就是換軌制的學者政治人物,心中難道不曾懷疑,如果法國憲政體制如他們所言是相當獨特的換軌制,為何我們從不見任何一位法國政治學者或政界人物跳出來參與他們的研究討論?

事實上,如前所言,根據法國憲法當國會選舉後總統如何行使憲法第8條的總理任命權限,特別是在國會選後總統所屬黨派失去國會多數席位時,有好幾種可能性。其中一種就是少數執政。馬克宏總統這次任命總理與之共同組閣是唯一孤例嗎?其實也不是。第五共和史上第一次少數執政,事實上是出現在季斯卡總統(Valéry Giscard d’Estaing)任期第二年(1976年)任命雷蒙巴赫(Raymond Barre)擔任總理開始,就開創了第五共和第一次國會少數執政的先例。

法國第五共和肇建伊始,總統與國會下議院議員任期依據過去傳統,分別為七年與五年,因此幾乎每位總統都會在任期中遇到期中改選。而幾乎每位新當選的總統都要面對一個舊國會的監督,季斯卡總統也不例外。

1974年5月季斯卡當選為總統時,面對的就是1973年選出,由法國政壇親戴高樂總統(Charles de Gaulle)政治人物為主體組成的右派政黨「保衛共和聯盟」(Union pour la Défense de la République,UDR)佔有過半席次的國民議會。季斯卡總統自身黨派「獨立共和聯盟」(Fédération nationale des républicains indépendants,FNRI),在國民議會五百多席中只佔55席。面對保衛共和聯盟在國民議會三百多席的多數,季斯卡總統選擇出身保衛共和聯盟,當時的政壇新秀席哈克擔任總理。

如果我們不算右派政黨的合作,事實上季斯卡總統第一次任命總理,就不是任命自家黨派人士,而是任命國會多數黨人士出任總理。況且,當時的席哈克也不算是國會多數黨派保衛共和聯盟推舉出來的人選,席哈克獲選為總理完全是季斯卡總統的政治判斷與憲法職權行使的結果。

然而,隨著席哈克總理施政方案的提出,兩個右派政黨對於法國許多政策的不同,由這些不同步調而來的紛爭就逐漸浮現出來。席哈克總理於是在兩年後提出辭呈。而季斯卡總統在第二次任命總理時,就任命了當時還屬於無黨籍的右派人士(Divers Droite)雷蒙巴赫為總理。巴赫總理獲得任命後執政五年,直到季斯卡總統連任失敗為止雙雙下野,加入季斯卡總統重組後的新政黨「民主法國聯盟」(Union pour la Démocratie française,UDF)。

請讀者注意,在巴赫受到任命時,巴赫本人為無黨籍人士,季斯卡總統所屬政黨也只佔國民議會十分之一左右席次,國民議會最大黨,過半數的保衛共和聯盟才剛剛為了施政與季斯卡總統分道揚鑣,身兼總理的黨員席哈克辭去總理,「走自己的路」。所有認為法國憲政體制內含換軌機制,所以法國半總統制屬於「換軌次類型」的政界、學界、媒體界人物,都該好好想想為何法國會出現季斯卡總統長達五年的少數執政。

在季斯卡總統任期後五年間,其自身政黨在國民議會五百多席中只佔有55席或121席,離國民議會多數還相差很遠,在此期間法國憲政體制並未「換軌」為內閣制,季斯卡總統依舊掌握憲政上的各項權限,總統制的若干機制也運作得毫無窒礙。所以,換軌制到底是不是這些抱持換軌制的人士,一廂情願的過度解讀,或是惡意的曲解法規、現實?

行文至此,謹以一位也是留學法國,深知法國憲政體制絕非換軌制,法國憲政體制中也絕無「換軌機制」,在中研院政治學研究所半總統制研究中心的研討會上也多次力陳的學者,在課堂上解答學生類似問題,從憲法應然面和現實運作時然面,解釋為何法國根本沒有「換軌制」這回事時,常說的一句話做為結尾:「換軌換軌,換個大頭鬼喔!」

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