「全民防衛動員」與「後備戰力」對於防衛作戰之影響

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壹、前言

我國《國防法》第3條明訂：「中華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛、執行災害防救及與國防有關之政治、社會、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務」。在第五章「全民防衛」專章第24-29條，律定由總統下達緊急命令後，由行政院實施國內行政動員並結合支援軍事作戰。由此可見全民防衛動員是集注全國民、物力支援軍事作戰，爭取勝利的最後憑藉。

軍事網站《全球火力》最新公布的「2023年全球軍事實力排行榜」，美、俄、中包辦前3名，臺灣排名第23名。這份排行榜指出臺灣有150萬名後備軍人，排名全球第2僅次於越南的250萬人。

蔡總統於2021年12月30日出席「國防部全民防衛動員署揭牌典禮」時提出「後備動員合一」、「常、後一體」、「跨部會合作」三大後備動員改革目標。現就全民防衛動員體系與運作，民防團隊的編組與運用，精進後備戰力的執行概況、建構全民國防的有利作戰環境、政策建議等五個面向進行探討。

貳、全民防衛動員準備機制

我國全民防衛動員體系設計完整，不僅以會報方式整合行政與軍事動員雙軌機制;且在權責上亦明確定出各層級計畫，以規範相關機關與單位應負責任與欲藉此完成賦予任務。透過軍事動員（萬安、同心、自強、民安等演習）驗證與發掘問題以求機制完善運作。

「全民防衛動員」區分為「行政動員」與「軍事動員」兩個子系統。而組織體系包括動員準備業務會報指導體系、動員準備計畫指導體系及戰力綜合協調會報體系等三項；會報擬定及運作計畫，戰力綜合協調會報則為政軍協調介面，以整合不同部會的功能與資源。

行政動員準備，中央各機關及直轄市、縣（市）政府負責執行。軍事動員準備，由國防部負責執行，中央各機關配合辦理。

「全民戰力綜合協調組織（以下簡稱戰綜組織），主要擔任政治與軍事方面的協調，藉以整合作戰地區人力、物力，以利戰時支援軍事作戰力量，平時協助地方處理災害救援事宜。

全民防衛動員中的八大動員方案中，民防法是立有專法執行，其立法意旨：有效運用民力，發揮民間自衛自救功能，共同防護人民生命、身體、財產安全，以達平時防災救護，戰時有效支援軍事任務。

一、編組

（一）主管機關：中央為內政部；地方則為縣（市）政府。

（二）民防團隊採任務編組，其編組方式如下：

1.直轄市、縣（市）政府應編組民防總隊，下設各種直屬任務（總、大）隊、院（站）、總站；鄉（鎮、市、區）公所應編組民防團，下設各種直屬任務中、分隊、院、站；村（里）應編組民防分團，下設勤務組。

2.鐵路、公路、港口、航空站、電信、電力、煉油及自來水公民營事業機構應編組特種防護團。

3.前二款編組以外之機關（構）、學校、團體、公司、廠場工作人數達一百人以上者，應編組防護團。但其人數未達一百人，而在同一建築物或工業區內者，應編組聯合防護團。

二、民防工作範圍

（一）空襲之情報傳遞、警報發放、防空疏散避難及空襲災害防護。

（二）協助搶救重大災害。

（三）協助維持地方治安或擔任民間自衛。

（四）支援軍事勤務。

（五）民防人力編組、訓練、演習及服勤。

（六）車輛、工程機械、船舶、航空器及其他有關民防事務之器材設備之編組、訓練、演習及服勤。

（七）民防教育及宣導。

（八）民防設施器材之整備。

（九）其他有關民防整備事項。

三、戰時支援軍事勤務內容

（一）搶修軍用機場、軍用港口、軍事廠庫等重要設施。

（二）搶修戰備道路、戰備跑道及與部隊運動有關之鐵路、公路、橋樑、隧道等設施。

（三）協助裝卸運輸軍品。

（四）協助設置軍事阻絕障礙。

（五）對空監視及報告敵機動態。

（六）監視、報告敵軍空降、飛彈襲擊等情形。

（七）協助傷患醫療作業。

（八）其他經國防部協調中央主管機關指定者。

綜合上述編組與執行事項，充份了解內政部所負責的人力動員方案，無論是平時的災害搶救以及軍事衝突啟動時的防空警報發放、民眾疏散及戰時軍事勤務、重要設施維護、民眾生活正常運作、戰災搶救、醫療救護等，都有完整規劃，惟演訓實況其廣度與深度尚待精進。

參、精進後備戰力執行概況

自從國防部2021年開始執行「提升後備戰力專案」，主要就後備動員組織調整、後備部隊整建與編裝、擴充教召訓量與訓練方式、後備動員裝備籌補等方向進行改革，期能達成「後備守土」的作戰構想如下。

一、後備動員組織調整

全民防衛動員署負責國防部軍事動員相關業務，並擔任行政院全民防衛動員準備會報秘書工作。後備指揮部與地區、及縣市後備指揮部均隸屬該署，平時編配方式接受陸軍司令部在訓練、武器裝備籌獲之行政管制；戰時則接受各作戰區作戰管制。

二、後備部隊整建與編裝

依防衛作戰任務導向區分為第一類型負責「灘岸守備」、第二類型負責「縱深及城鎮守備」、第三類型負責「重要目標防護」等任務類型。調整後計編成12個「灘岸守備」旅，增加第一線守備戰力，戰時與常備部隊打擊旅共同構成「拘打配合、灘岸殲敵」之關鍵戰力。為提升縱深及城鎮守備部隊作戰能力，置重點於城鎮戰訓練；退後教召訓練14天，第一週以恢復基本戰技為主（實彈射擊、戰鬥教練），第二週則以城鎮戰訓練為主，使其任務及所受訓練縝密結合。

三、擴充教召訓量與訓練方式

後備部隊擴充至26萬8千餘人，訓練機構擴充8個，訓練總能量增加至29萬人。教召期間區分「戰備基礎訓練」及「戰備任務訓練」等 2 個階段施訓，置重點於熟練編制專長、加強組合訓練、瞭解作戰任務與落實戰備演練，訓練天數增長為14天；同時也更改教召訓練方式，由原先在營區內的操課訓練，改為在營級戰術位置的實戰化施訓方式，以達成「就地動員」、「就地訓練」、「就地備戰」、「就地整備」平戰合一的目標。

四、後備動員裝備籌補

將CM11戰車、M113甲車等現役裝備逐年由常備轉列，充實後備打擊群。火砲：撥發現有庫儲之105口徑榴砲及各式迫砲，並管制基地待修品逐年翻修補充。餘一般裝備（步槍、手槍及戰鬥個裝）：以建案籌補方式換裝，優先補實新編第一類步兵旅及後備打擊群；其餘裝備依「常備轉列、徵購徵用」原則獲得。

裝備調撥及修製仍無法滿足之裝備品項，檢討專案預算匡列，優先納入五年兵力整建計畫，採分年籌建方式獲得。

由於國防部所提「提升後備戰力專案」仍在執行中，後備部隊也陸續編成，各項裝備亦分年編列預算籌購或轉列中，各裝備儲放庫及營舍也尚在規劃整建，上述改革與精進作為，均有待後續驗證與評效。

肆、建構全民國防的有利作戰環境

國防部於2022年4月27日送達立院的書面報告，在比較兩岸軍力裝備優劣情勢，坦言中共軍力有八項優勢，包括中共地面部隊打擊火力較佳，中共水面艦制海戰力超越國軍，中共戰機制空作戰稍占優勢，及中共潛艦戰力大幅超越國軍等，所以我國常備戰力的質與量較難匹敵。我唯一勝出解放軍的是列管後備役人力以及從中央至地方政府完整的行政動員體系與運作方式，可迅速整合民間總力與資源，協力爭取作戰勝利，將是我防衛作戰「有效嚇阻」的主要憑藉，現就不對稱思維的作戰需求、綿密動員整備計畫、建構部會合議平臺、落實計畫實地驗證等如下。

一、不對稱思維作戰需求

我後備部隊現有數量與在地資源有獲得迅速的優勢，因此不對稱思維的作戰需求亦須打破以往傳統軍事作戰的限制，要充份運用在地化資源協力作戰，採用編制外人力及勞務外包模式，從膳食、人裝運輸、戰場經營、後勤補保、通信維護、新式武器（無人機）運用、民間（慈善）團體的整合與任務分配等，在軍事作戰需求下，由中央主導協調及各級政府配合下獲得所需，一則可減輕現役人員工作負荷，全力勤訓精練。再則可促進民間參與全民國防，增進整體國力。

二、綿密動員整備計畫

國防部提出十年建軍構想、五年兵力整建計畫及備戰計畫，近中遠程的作戰構想與需求後，行政院則以前述各期程計畫，彙整完成動員準備綱領與動員準備方案，並交辦各部會及縣市政府據以完成動員分類與執行計畫落實執行，期符合作戰實際需求，有效支援作戰。

三、建構部會合議平臺

行政動員是透過會報與計畫來串連與執行，僅靠每年一次的會議和書面作業，實無法滿足複雜且滾動式調整的作戰需求。以近來無人機擾臺為例，在過去無人機是沒有出現在國軍的敵情威脅與軍事運用，因此其反制作為更未納入平時的行動準據中。平時就特殊個案情況發生時，即能在行政院主導下，由國防部透與國家科學及技術委員會與國內廠商的合議，獲得科技支援與培訓，即可在無人機的運用與反制上，獲得迅速的反應。

四、落實計畫實地驗證

由於作戰需求是由國防部提交行政院據以完成動員準備綱領，再交各部會完成各分類方案與計畫，並由行動院動員會報祕書單位全動署完成審查後，指導各縣市政府完成動員執行計畫。以國防部下級單位（全動署）對各部會相關計畫審查，似有位階與權責不符之疑慮。

另行政院各級長官對軍事作戰需求較不嫺熟。國防部與各部會間基於尊重的立場，在實施相關計畫編審相互鄉愿，計畫執行成效實難有效落實。宜委派專任政務委員督導，逐一對動員準備綱領、動員分類方案及計畫、動員執行計畫審查與推演，以求計畫的可行性，並利用每年國軍重大演訓成果檢討後，提請國安會據以修訂相關安全指導。

伍、政策建議（代結語）

一、全民防衛動員

（一）在行政院及各部會對於動員業務推動與執行有實際需求時，行政院及各部會與縣市政府，應設置軍職全民防衛動員辦公室，除可推動工作推展

，於突發事件發生時，亦可迅速反應。

（二）結合演訓增加會報召開次數

考量現行演訓與教召任務，係結合戰術位置施訓，不論是部隊集結、戰術行軍、野戰宿營及工事構築等實戰化的方式，都可能影響人民日常生活與經濟活動。因此政軍協調將非常重要。故可將縣市首長納入作戰指揮鏈適當職銜，藉由政軍綿密協調，迅速將地方資源投入作戰，爭取勝利。

（三）統合民力資源運用

確保動員階段軍事、工業及基本民生需求之供應，預估需求，完成各項重要物資及固定設施之調查及統計，並選定部分重要物資作適量儲存。轄區內團膳、倉儲物流、運輸客運、青果肉品市場、機具維修、專技人力（資訊、通信、網路、無人機操作等），舉凡平時救災及戰時可以採行「商規軍用」「勞務外包」，並以最大限量開放，簡化軍中雜務並可將民間能量納入運用，以建立全民國防共識。

（四）編成地區軍事支援區

轄區作戰部隊提出相關作戰需求後，由縣市長統合地區相關資源，建立地區軍事支援區，設置人員補充、軍需補給、保養維修等站點，讓戰力可以就地整補後繼續投入作戰。

（五）配合演訓擴大演練項目

於重大演訓時，加強運用各防護團執行防空警報發放、民眾疏散及戰時軍事勤務、重要設施維護、民眾生活正常運作、戰災搶救、醫療救護等演練，以使行政動員與軍事行動相結合。

（

六）統合地區災民搶救能量

統合作戰區域內各慈善機構，依地理位置與屬性和意願，劃分責任區，先期完成佈署。當災害發生或戰時，即可迅速投入救災，減少資源重複投入，提高災害與戰時救助效能，並可避免盲區無單位救助的困境。

二、後備戰力

（一）擴大後備部隊編訓驗證

以往漢光演習驗證後備部隊，僅以國土防衛階段於重點演習區域實施演練驗證，後備部隊佔參演部隊比率甚低，無法有效驗證全面動員時，接訓與運用單位人力、場地、運輸、食勤等能力，以及應召員報到率的常數。故宜以北、中、南、東地區為單位，適量逐次增加後備部隊驗證數量、區域與全民防衛動員鏈結，進而接近實戰狀態。

（二）成立地區武力團體，增加作戰韌性

依國防部規劃第一次動員後近38萬餘人後備軍人未獲分配，將擔任後續戰耗補充。當戰端一起，所有軍事單位都己至相關戰術位置實施戰備演練，這38萬餘人要收容訓練實有困難。基於民防法所述地方首長可建立適當的地方武力，因此可將這38萬餘依戶籍劃分適量人數，在警政民防體系下，成立維護地方治安與重要及民生設施維護，防敵滲透破壞的武力團隊，並定期召訓，納內法定動員編制，確保戰時民眾生活運作正常。

參考資料

一、中華民國總統府，「總統主持『強化全民國防兵力結構調整方案』記者會」。
二、全國法規資料庫，〈民防法〉。
三、國防部，〈全民防衛動員準備法〉。
四、國防部，「國軍提升後備戰力專案報告」。
五、閔文昱，ETtoday軍武新聞，〈2023《全球火力》臺灣排23！1項目領先全球 空軍實力第8名〉。
六、羅添斌，自由時報，〈軍方罕見坦承：共軍三軍戰力優於臺灣 我以量產飛彈反制〉。

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。