論國防預算與強國防理念

國防安全小組
1.4K 人閱讀

一、前言

民進黨2024年總統候選人賴清德先生曾提出「強國防」及建立「威懾力」的理念,不論「強國防」或提升「威懾力」,均必須對國軍人員訓練及武器裝備更新的持續投資,而其中最重要的是國家財政的支持,也就是每年國防部所編列的國防預算,國防預算概可分為人員維持、作業維持及軍事投資等三大部分(註:視情況加計特別預算)。本文分從國防預算概述、國防預算分析及美國對臺軍售等面向,論述國防預算與「強國防」理念的關係。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

二、國防預算概述

國防預算,又稱軍事費用,簡稱軍費,是一個國家為了維持武裝力量而支出的費用。國防部在中央政府總預算內編製國防部及所屬單位預算,即為國防預算。就我國而言,國防預算區分人員維持、作業維持及軍事投資三大部分,其用途科目槪述如下:

(一)人員維持

包括人員薪資待遇、獎金、主副食及服裝費、加班值班費、退休離職儲金、軍保、健保費、休假補助費、結婚、喪葬、生育及子女教育補助費等,約占國防預算50%。

(二)作業維持

包括業務費、獎補助費及第一預備金。業務費涵蓋教育訓練費、水電費、通訊費、租金、保險費、委辦費、會費、物品、一般事務費、保養費、旅費、運費等。第一預備金在作業維持費1%額度內編列,作業維持費約占國防預算25%。

(三)軍事投資

凡購買資本性財產及取得權利所支付之費用(含取得資產後於使用期間所發生能延長資產耐用年限、提升服務能量及效率之增添、改良、重置及大修等支出)屬之。包括取得土地、房屋建築及設備、公共建設及設施、機械設備、運輸設備、資訊軟體設備、雜項設備、權利、投資等,軍事投資約占國防預算25%。

以2021年國防預算為例,人員維持費編列1,696億元,作業維持費993億元,軍事投資929億元,合計3,618億元,占中央政府總預算(2兆1,359億元)16.94%,占GDP(21兆7,390億元)1.7%。

另外,依據預算法83條,有左列情事之一時,行政院得於年度總預算外,提出特別預算:

(一)國防緊急設施或戰爭。

(二)國防經濟重大變故。

(三)重大災變。

(四)不定期或數年一次之重大政事。

2023年國防部為辦理新式戰機及海空戰力提升計畫採購,即提出特別預算1,083億元。特別預算是在年度總預算以外所成立之預算,與總預算並立,執行終了時單獨辦理結算。

從以上分析得知,我國國防預算包括人員維持、作業維持、軍事投資及特別預算等四個部分。

三、國防預算分析

由於受到中國的軍事威脅,為因應臺海嚴峻的情勢,蔡總統任內國防預算年年增加,例如:

▲2017年編列3,193億元,占中央政府總預算16.17%,占GDP1.78%。

▲2018年編列3,277億元,占中央政府總預算16.66%,占GDP1.73%。

▲2019年編列3,405億元,占中央政府總預算17.04%,占GDP1.80%。

▲2020年編列3,512億元,占中央政府總預算16.91%,占GDP1.76%。

▲2021年編列3,618億元,占中央政府總預算16.94%,占GDP1.7%。

▲2022年編列3,676億元,占中央政府總預算16.33%,占GDP1.62%。

▲2022年8月25日,國防部新聞稿表示,行政院核列2023年國防部主管歲出預算4,151億元(註:法定預算修正為4,092億元),較2022年法定預算增加475億元,成長約12.9%。上開經費若加計新式戰機及海空戰力提升計畫採購特別預算1,083億元,合計則達5,234億元,較2022年相同基礎增加677億元;若連同非營業特種基金629億元,整體國防預算計5,863億元,占GDP比率約為2.4%。

上述媒體計算方式與現行國防預算計列方式有出入,主因非營業特種基金來源,大都來自國防預算,若再加計特種基金(註:屬國內軍備採購預算,已編在各軍種國防預算內),會產生重複計列情形,有膨脹國防政事之虞,故不應加計特種基金。所以,2023年國防預算為5,175億元(4,092+1,083),占GDP比率約為2.12%。

審視蔡政府任內國防預算,從2017年的3,193億元,迄2023年已來到4,092億元(不含特別預算),增加900億元,成長28%。

▲8月24日,行政院院會通過2024年國防預算,將再增加314億元,達4,406億元,展現我國保護自己的決心。職是之故,國防預算的合理挹注,絕對是落實「強國防」理念的核心。

四、美國對臺軍售

2013年起,中國大肆在南海填海造陸,2015年基礎建設告一個段落後,陸續以各種名義強化島礁武器、飛彈、偵察、通信裝備等的部署,武裝其填海造陸的六個島礁,嗣後,中國在南海態度日益蠻橫。此外,隨著中國軍事實力的不斷提升,其對區域潛在領土衝突,以及臺海安全情勢,態度越來越強硬,軍事動作也越來越多。在習近平第一任期的後期,漸漸讓美國感受中國的軍事威脅。

2017年1月20日,川普(Donald Trump)就任美國第45任總統,8月即下令依據《美國貿易法》(301條款)對中國是否侵犯美國知識產權展開調查,此舉被視為他針對中國採取的第一個直接貿易措施。隨著時間的推移,美中關係日漸走下坡,川普更對中國發動科技戰、金融戰,讓原本已經脆弱的美中關係更是雪上加霜。在美中關係每況愈下,臺美關係則猶如倒吃甘蔗,例如,國會陸續通過諸多友臺法案,臺美雙邊貿易也持續升溫,讓臺灣最感振奮的是美國對臺軍售的質與量已悄悄產生變化。川普總統任內批准售臺武器裝備金額逾183.5億美元,主戰裝備包括F-16V戰機、MK48魚雷、魚叉飛彈海岸防禦系統、M1A2T艾布蘭主力戰車、海馬斯多管火箭系統、MQ-9B海上衛士無人機,這些武器裝備都是美國部隊現行使用裝備,對國軍整體防衛與打擊能力助益甚大。川普總統批准售臺武器裝備,如表一。

表一 川普總統批准售臺武器裝備

時間項目金額
2017/06/29MK48魚雷46枚、標準二型飛彈16枚、四艘紀德級艦電戰系統性能提升、長程預警雷達維保等。14.2億美元
2018/09/24F-16戰機、F-5戰機、C-130運輸機、IDF經國號戰機等戰機之系統備件與航空系統等。3.3億美元
2019/04/15美國路克基地F-16戰機飛行員訓練及後勤維護續約。5億美元
2019/07/08108輛M1A2T艾布蘭主力戰車、16輛M1070A1 重裝備運輸車、250枚FIM-92刺針便攜式防空飛彈等。22.24億美元
2019/08/2066架F-16 V型戰機(Block 70型)、75具奇異公司F110發動機等。80億美元
2020/05/2018枚MK-48 Mod6 AT重型魚雷(MK-48 Mod6 AT HWT)與相關設備等。1.8億美元
2020/07/10愛國者三型(PAC-3)飛彈延壽案。6.2億美元
2020/10/21海馬斯多管火箭系統AGM-84H/K增程型距外陸攻飛彈(SLAM-ER)、F-16新式偵照莢艙(MS110)。18.113億 美元
2020/10/26魚叉飛彈海岸防禦系統(HCDS)。23.7億美元
2020/11/034架MQ-9B(可裝配武器)、2座固定地面控制站、2座移動控制站與14個選擇性有效反欺騙模組(SAASM)嵌入式全球定位系統(EGI)、多功能巡邏雷達(SeaVue)。6億美元
2020/12/07野戰資訊通信系統。2.8億美元
備考前述軍售金額共183.353億美元
資料來源:自由時報、風傳媒等媒體相關報導。

2020年川普競選連任失利,拜登(Joe Biden)贏得美國第46任總統選舉,2021年1月20日,拜登就任美國總統,一般咸認民主黨執政,可能較有利於美中關係的改善,可是出乎許多國際政治學者的預料,川普任內對中國所採取的貿易戰、科技戰、金融戰,甚至軍事鬥爭,拜登政府幾乎「川規拜隨」,尤其,拜登政府採取更為嚴格與全面的晶片管制措施,例如,2022年10月,美國對中國發布嚴厲的晶片限制措施,要求晶片廠商必須事先取得商務部許可,才能向中國銷售先進產品,此舉旨在防止中國運用美國技術實現軍隊現代化,開發大規模毀滅性武器,以及對人民實施監視活動。至此,美中關係已是覆水難收,難以有轉圜機會。

隨著美中關係的惡化,美國更加支持臺灣,例如,國會持續通過多項友臺法案、國會議員多批次密集訪臺、雙邊行政官員互訪與交流、美國明確採取行動支持臺灣國際參與、強化臺美軍事交流與協訓國軍,其中最引人注目的部分當屬美國持續對臺軍售。2023年7月28日,美國宣佈將提供3.45億美元的軍事援助給臺灣,係依國防授權法允許總統使用「總統撥款權」(Presidential Drawdown Authority, PDA),將美軍現有的武器、裝備或服務交付給臺灣,每年最多10億美元。拜登總統持續批准售臺武器裝備,主要聚焦不對稱武器類型,整體而言,對臺軍售金額因交貨延宕問題減少很多,迄2023年8月底止,合計僅42.65億美元,拜登總統批准售臺武器裝備,如表二。

表二 拜登總統批准售臺武器裝備

時間項目金額
2022/02/07愛國者系統工程勤務。1億美元
2022/04/05愛國者專案人員技術協助。0.95億美元
2022/06/08艦艇零附件與技術支援。1.2億美元
2022/07/15零附件採購與技術協助。1.08億美元
2022/09/02AIM-9響尾蛇飛彈(100枚)、魚叉反艦飛彈(60枚)、長程預警雷達後勤與支援服務。11.06億美元
2022/12/06F-16 戰機、C-130 運輸機、經國號戰機等3型機,以及其他美國生產的飛機、系統或子系統,「航材標準零附件」及「航材非標準零附件」及相關後勤支援系統。4.28億美元
2022/12/28火山車載布雷系統(14套)、10噸重型增程機動戰術卡車(M977A4 HEMTT)、M87A1布雷罐、M88罐裝訓練彈藥(練習用假彈)、M89訓練彈藥(測試彈)與相關設備、操作與維護培訓。1.8億美元
2023/03/01100枚HARM反輻射飛彈、23枚HARM反輻射飛彈訓練彈、200枚AIM-120 C8空對空飛彈、4個AIM-120C8制導部件、26組LAU-129多用途發射器,上述二種飛彈的模擬、訓練零組件及耗件,以及各式軟、硬體。6.19億美元
2023/05/19增購18套「海馬斯」火箭系統5.5億美元
2023/06/2930公厘機砲彈藥及車兵材零附件二號訂單。4.4億美元
2023/08/23F-16戰機「紅外線搜索追蹤莢艙」 (IRST)5億美元
2023/08/31F-16戰機「延壽服務」0.187億美元
備考前述軍售金額共42.65億美元
資料來源:自由時報等媒體暨The Defense Post相關報導。

五、政策建議(代結語)

由蔡政府任內國防預算年年增加的情況觀之,可知無廉價的國防,為了因應中國武統臺灣的軍事行動,我國唯有強化國防及增加威懾力,確保臺海的和平與穩定。然而,要達成前述目標,勢必調高國防預算,而調高國防預算必然擠壓政府其他預算,在魚與熊掌難以兼顧的情況下,確實難以抉擇。對此,本研究提出下列四點政策建議,期待未來國防預算能做更合理編列與有效的運用。

(一)邀集學者專家探討國防預算合理分配

在「強國防」理念指導之下,增加國防預算已是無可避免的事,為了讓每一年國防預算的編列達到最好的運用效果,國防部應邀集國防學有專精的學者、專家共同研討,並廣納雅言,對於國防預算有關人員維持、作業維持、軍事投資與特別預算等逐項研討,釐出最佳編列方案,供國防預算編列參用。

(二)結合美軍事援助並精細編列軍購預算

吾人均瞭解自己的國家自己救,以及自助而後人助的道理,當前我國面臨中國不斷的侵擾與武嚇,強化國防是必走之路,為了展現防衛決心,因應中國持續的軍事威脅,調高國防預算也是必然,惟對有關軍購預算的編列應更為精細,讓預算做最有效的利用。與此同時,須將美國對我國的軍事援助納入考量,讓軍購預算及美國軍事援助兩部分做更為有效的整合。

(三)考量國防工業合作獲利回饋國防預算

目前政府大力推動國防產業自主,不論國機國造、潛艦國造、無人機國家隊,以及周邊軍工產業都如火如荼展開。未來,政府可考量將投資於軍工產業獲利的部分直接挹注年度國防預算,同時也可規劃將我軍品外銷營收部分投入國防預算,此做法可避免因國防預算的持續增加,而擠壓政府其它文教或社福預算等。然而,前述構想雖佳,但與現行相關法令規定扞格,亟需檢討修法,以求適法,創造雙贏的目標。

(四)透過特種基金或行政法人執行軍售案

國防財務資源主要由國防預算及特種基金構成,國防預算因其特性及受相關法令限制,軍售案孳息及結案餘款,依法全數繳庫不能運用,匯絀損失要自籌經費支應,財源受限,無法有效因應非常態的建軍需求。因此國防財務管理面臨的真正挑戰,在於整合年度國防預算與特種基金,以進行整體國防財務規畫。未來可考慮透過特種基金或行政法人(中科院)執行國防預算之軍售案,運用特種基金及行政法人之預算特性(收支隨同業務增減彈性調整、先期購置產品備供出售、孳息款循環運用、外匯避險、降價回饋),以支援整體建軍目標。

參考資料

中文
一、全國法規資料庫,〈預算法〉。
二、弗林,RFI,〈美國宣布對臺提供3.45億美元軍援,拜登再次動用“總統提取權”〉。
三、行政院主計總處,〈中央政府總預算及附屬單位預算連結平台〉。
四、行政院主計總處,〈中央政府第一級至第三級用途別科目分類定義及計算標準表〉。
五、自由時報,〈美售臺100枚響尾蛇、60枚魚叉飛彈 提供長程預警雷達後勤支援〉。
六、吳書緯,自由時報,〈不只金額超越歐巴馬 川普軍售特色「由岸制海」〉。
七、林薏禎,鉅亨網,〈SIA示警:美若對中祭新一波晶片禁令 恐適得其反〉。
八、風傳媒,〈「魚叉飛彈讓臺海成共軍墳場!」〉。
九、菱傳媒,〈明年國防預算擬增至4,400億 鄭文燦:馬政府投入太少〉。
十、國防部,〈國防部發布新聞稿說明行政院核列112年度國防部主管歲出預算〉。
十一、國防部主計局,〈近十年國防預算結構分析統計〉。
十二、曾薏蘋、姚志平,中時新聞網,〈賴清德:拚經濟、護民主、強國防、保和平 努力建立和諧社會〉。
十三、楊芙宜,自由時報,〈賴清德臺海和平4支柱受關注國際媒體報導一次看〉。
十四、鍾麗華,自由時報,〈蔡政府執政7年國防預算增28%〉。
十五、BBC News 中文,〈中美貿易戰時間軸:一場逐漸升溫的持久戰〉。
十六、PChome新聞,〈2024國防預算拍板4406億 專家憂結構失衡〉。

英文
1.Joe Saballa, Taiwan Buys 18 Additional HIMARS Rocket Launchers From US.

「台灣智庫」秉關心國防事務,編組「國防安全小組」,深入研究國防相關議題,並提出11項議題之政策建議(詳見「國防安全」專欄),盼有助國防事務的改革與精進。未來「灣智庫國防小組」將在既有基礎之上,持續擴大研究能量與提出建言,為國防事務改革做出實質貢獻。

留言評論
國防安全小組

延伸閱讀