論國防預算與強國防理念

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一、前言

民進黨2024年總統候選人賴清德先生曾提出「強國防」及建立「威懾力」的理念，不論「強國防」或提升「威懾力」，均必須對國軍人員訓練及武器裝備更新的持續投資，而其中最重要的是國家財政的支持，也就是每年國防部所編列的國防預算，國防預算概可分為人員維持、作業維持及軍事投資等三大部分（註：視情況加計特別預算）。本文分從國防預算概述、國防預算分析及美國對臺軍售等面向，論述國防預算與「強國防」理念的關係。

二、國防預算概述

國防預算，又稱軍事費用，簡稱軍費，是一個國家為了維持武裝力量而支出的費用。國防部在中央政府總預算內編製國防部及所屬單位預算，即為國防預算。就我國而言，國防預算區分人員維持、作業維持及軍事投資三大部分，其用途科目槪述如下：

（一）人員維持

包括人員薪資待遇、獎金、主副食及服裝費、加班值班費、退休離職儲金、軍保、健保費、休假補助費、結婚、喪葬、生育及子女教育補助費等，約占國防預算50%。

（二）作業維持

包括業務費、獎補助費及第一預備金。業務費涵蓋教育訓練費、水電費、通訊費、租金、保險費、委辦費、會費、物品、一般事務費、保養費、旅費、運費等。第一預備金在作業維持費1%額度內編列，作業維持費約占國防預算25%。

（三）軍事投資

凡購買資本性財產及取得權利所支付之費用（含取得資產後於使用期間所發生能延長資產耐用年限、提升服務能量及效率之增添、改良、重置及大修等支出）屬之。包括取得土地、房屋建築及設備、公共建設及設施、機械設備、運輸設備、資訊軟體設備、雜項設備、權利、投資等，軍事投資約占國防預算25%。

以2021年國防預算為例，人員維持費編列1,696億元，作業維持費993億元，軍事投資929億元，合計3,618億元，占中央政府總預算（2兆1,359億元）16.94%，占GDP（21兆7,390億元）1.7%。

另外，依據預算法83條，有左列情事之一時，行政院得於年度總預算外，提出特別預算：

（一）國防緊急設施或戰爭。

（二）國防經濟重大變故。

（三）重大災變。

（四）不定期或數年一次之重大政事。

2023年國防部為辦理新式戰機及海空戰力提升計畫採購，即提出特別預算1,083億元。特別預算是在年度總預算以外所成立之預算，與總預算並立，執行終了時單獨辦理結算。

從以上分析得知，我國國防預算包括人員維持、作業維持、軍事投資及特別預算等四個部分。

三、國防預算分析

由於受到中國的軍事威脅，為因應臺海嚴峻的情勢，蔡總統任內國防預算年年增加，例如：

▲2017年編列3,193億元，占中央政府總預算16.17%，占GDP1.78%。

▲2018年編列3,277億元，占中央政府總預算16.66%，占GDP1.73%。

▲2019年編列3,405億元，占中央政府總預算17.04%，占GDP1.80%。

▲2020年編列3,512億元，占中央政府總預算16.91%，占GDP1.76%。

▲2021年編列3,618億元，占中央政府總預算16.94%，占GDP1.7%。

▲2022年編列3,676億元，占中央政府總預算16.33%，占GDP1.62%。

▲2022年8月25日，國防部新聞稿表示，行政院核列2023年國防部主管歲出預算4,151億元（註：法定預算修正為4,092億元），較2022年法定預算增加475億元，成長約12.9％。上開經費若加計新式戰機及海空戰力提升計畫採購特別預算1,083億元，合計則達5,234億元，較2022年相同基礎增加677億元；若連同非營業特種基金629億元，整體國防預算計5,863億元，占GDP比率約為2.4％。

上述媒體計算方式與現行國防預算計列方式有出入，主因非營業特種基金來源，大都來自國防預算，若再加計特種基金（註：屬國內軍備採購預算，已編在各軍種國防預算內），會產生重複計列情形，有膨脹國防政事之虞，故不應加計特種基金。所以，2023年國防預算為5,175億元（4,092+1,083），占GDP比率約為2.12％。

審視蔡政府任內國防預算，從2017年的3,193億元，迄2023年已來到4,092億元（不含特別預算），增加900億元，成長28%。

▲8月24日，行政院院會通過2024年國防預算，將再增加314億元，達4,406億元，展現我國保護自己的決心。職是之故，國防預算的合理挹注，絕對是落實「強國防」理念的核心。

四、美國對臺軍售

2013年起，中國大肆在南海填海造陸，2015年基礎建設告一個段落後，陸續以各種名義強化島礁武器、飛彈、偵察、通信裝備等的部署，武裝其填海造陸的六個島礁，嗣後，中國在南海態度日益蠻橫。此外，隨著中國軍事實力的不斷提升，其對區域潛在領土衝突，以及臺海安全情勢，態度越來越強硬，軍事動作也越來越多。在習近平第一任期的後期，漸漸讓美國感受中國的軍事威脅。

2017年1月20日，川普（Donald Trump）就任美國第45任總統，8月即下令依據《美國貿易法》（301條款）對中國是否侵犯美國知識產權展開調查，此舉被視為他針對中國採取的第一個直接貿易措施。隨著時間的推移，美中關係日漸走下坡，川普更對中國發動科技戰、金融戰，讓原本已經脆弱的美中關係更是雪上加霜。在美中關係每況愈下，臺美關係則猶如倒吃甘蔗，例如，國會陸續通過諸多友臺法案，臺美雙邊貿易也持續升溫，讓臺灣最感振奮的是美國對臺軍售的質與量已悄悄產生變化。川普總統任內批准售臺武器裝備金額逾183.5億美元，主戰裝備包括F-16V戰機、MK48魚雷、魚叉飛彈海岸防禦系統、M1A2T艾布蘭主力戰車、海馬斯多管火箭系統、MQ-9B海上衛士無人機，這些武器裝備都是美國部隊現行使用裝備，對國軍整體防衛與打擊能力助益甚大。川普總統批准售臺武器裝備，如表一。

表一 川普總統批准售臺武器裝備

時間	項目	金額
2017/06/29	MK48魚雷46枚、標準二型飛彈16枚、四艘紀德級艦電戰系統性能提升、長程預警雷達維保等。	14.2億美元
2018/09/24	F-16戰機、F-5戰機、C-130運輸機、IDF經國號戰機等戰機之系統備件與航空系統等。	3.3億美元
2019/04/15	美國路克基地F-16戰機飛行員訓練及後勤維護續約。	5億美元
2019/07/08	108輛M1A2T艾布蘭主力戰車、16輛M1070A1 重裝備運輸車、250枚FIM-92刺針便攜式防空飛彈等。	22.24億美元
2019/08/20	66架F-16 V型戰機（Block 70型）、75具奇異公司F110發動機等。	80億美元
2020/05/20	18枚MK-48 Mod6 AT重型魚雷（MK-48 Mod6 AT HWT）與相關設備等。	1.8億美元
2020/07/10	愛國者三型(PAC-3)飛彈延壽案。	6.2億美元
2020/10/21	海馬斯多管火箭系統、AGM-84H/K增程型距外陸攻飛彈(SLAM-ER)、F-16新式偵照莢艙(MS110)。	18.113億 美元
2020/10/26	魚叉飛彈海岸防禦系統（HCDS）。	23.7億美元
2020/11/03	4架MQ-9B（可裝配武器）、2座固定地面控制站、2座移動控制站與14個選擇性有效反欺騙模組（SAASM）嵌入式全球定位系統（EGI）、多功能巡邏雷達(SeaVue)。	6億美元
2020/12/07	野戰資訊通信系統。	2.8億美元
備考	前述軍售金額共183.353億美元

2020年川普競選連任失利，拜登（Joe Biden）贏得美國第46任總統選舉，2021年1月20日，拜登就任美國總統，一般咸認民主黨執政，可能較有利於美中關係的改善，可是出乎許多國際政治學者的預料，川普任內對中國所採取的貿易戰、科技戰、金融戰，甚至軍事鬥爭，拜登政府幾乎「川規拜隨」，尤其，拜登政府採取更為嚴格與全面的晶片管制措施，例如，2022年10月，美國對中國發布嚴厲的晶片限制措施，要求晶片廠商必須事先取得商務部許可，才能向中國銷售先進產品，此舉旨在防止中國運用美國技術實現軍隊現代化，開發大規模毀滅性武器，以及對人民實施監視活動。至此，美中關係已是覆水難收，難以有轉圜機會。

隨著美中關係的惡化，美國更加支持臺灣，例如，國會持續通過多項友臺法案、國會議員多批次密集訪臺、雙邊行政官員互訪與交流、美國明確採取行動支持臺灣國際參與、強化臺美軍事交流與協訓國軍，其中最引人注目的部分當屬美國持續對臺軍售。2023年7月28日，美國宣佈將提供3.45億美元的軍事援助給臺灣，係依國防授權法允許總統使用「總統撥款權」（Presidential Drawdown Authority, PDA），將美軍現有的武器、裝備或服務交付給臺灣，每年最多10億美元。拜登總統持續批准售臺武器裝備，主要聚焦不對稱武器類型，整體而言，對臺軍售金額因交貨延宕問題減少很多，迄2023年8月底止，合計僅42.65億美元，拜登總統批准售臺武器裝備，如表二。

表二 拜登總統批准售臺武器裝備

時間	項目	金額
2022/02/07	愛國者系統工程勤務。	1億美元
2022/04/05	愛國者專案人員技術協助。	0.95億美元
2022/06/08	艦艇零附件與技術支援。	1.2億美元
2022/07/15	零附件採購與技術協助。	1.08億美元
2022/09/02	AIM-9響尾蛇飛彈(100枚)、魚叉反艦飛彈(60枚)、長程預警雷達後勤與支援服務。	11.06億美元
2022/12/06	F-16 戰機、C-130 運輸機、經國號戰機等3型機，以及其他美國生產的飛機、系統或子系統，「航材標準零附件」及「航材非標準零附件」及相關後勤支援系統。	4.28億美元
2022/12/28	火山車載布雷系統(14套)、10噸重型增程機動戰術卡車（M977A4 HEMTT）、M87A1布雷罐、M88罐裝訓練彈藥（練習用假彈）、M89訓練彈藥（測試彈）與相關設備、操作與維護培訓。	1.8億美元
2023/03/01	100枚HARM反輻射飛彈、23枚HARM反輻射飛彈訓練彈、200枚AIM-120 C8空對空飛彈、4個AIM-120C8制導部件、26組LAU-129多用途發射器，上述二種飛彈的模擬、訓練零組件及耗件，以及各式軟、硬體。	6.19億美元
2023/05/19	增購18套「海馬斯」火箭系統	5.5億美元
2023/06/29	30公厘機砲彈藥及車兵材零附件二號訂單。	4.4億美元
2023/08/23	F-16戰機「紅外線搜索追蹤莢艙」 (IRST)	5億美元
2023/08/31	F-16戰機「延壽服務」	0.187億美元
備考	前述軍售金額共42.65億美元

五、政策建議（代結語）

由蔡政府任內國防預算年年增加的情況觀之，可知無廉價的國防，為了因應中國武統臺灣的軍事行動，我國唯有強化國防及增加威懾力，確保臺海的和平與穩定。然而，要達成前述目標，勢必調高國防預算，而調高國防預算必然擠壓政府其他預算，在魚與熊掌難以兼顧的情況下，確實難以抉擇。對此，本研究提出下列四點政策建議，期待未來國防預算能做更合理編列與有效的運用。

（一）邀集學者專家探討國防預算合理分配

在「強國防」理念指導之下，增加國防預算已是無可避免的事，為了讓每一年國防預算的編列達到最好的運用效果，國防部應邀集國防學有專精的學者、專家共同研討，並廣納雅言，對於國防預算有關人員維持、作業維持、軍事投資與特別預算等逐項研討，釐出最佳編列方案，供國防預算編列參用。

（二）結合美軍事援助並精細編列軍購預算

吾人均瞭解自己的國家自己救，以及自助而後人助的道理，當前我國面臨中國不斷的侵擾與武嚇，強化國防是必走之路，為了展現防衛決心，因應中國持續的軍事威脅，調高國防預算也是必然，惟對有關軍購預算的編列應更為精細，讓預算做最有效的利用。與此同時，須將美國對我國的軍事援助納入考量，讓軍購預算及美國軍事援助兩部分做更為有效的整合。

（三）考量國防工業合作獲利回饋國防預算

目前政府大力推動國防產業自主，不論國機國造、潛艦國造、無人機國家隊，以及周邊軍工產業都如火如荼展開。未來，政府可考量將投資於軍工產業獲利的部分直接挹注年度國防預算，同時也可規劃將我軍品外銷營收部分投入國防預算，此做法可避免因國防預算的持續增加，而擠壓政府其它文教或社福預算等。然而，前述構想雖佳，但與現行相關法令規定扞格，亟需檢討修法，以求適法，創造雙贏的目標。

（四）透過特種基金或行政法人執行軍售案

國防財務資源主要由國防預算及特種基金構成，國防預算因其特性及受相關法令限制，軍售案孳息及結案餘款，依法全數繳庫不能運用，匯絀損失要自籌經費支應，財源受限，無法有效因應非常態的建軍需求。因此國防財務管理面臨的真正挑戰，在於整合年度國防預算與特種基金，以進行整體國防財務規畫。未來可考慮透過特種基金或行政法人（中科院）執行國防預算之軍售案，運用特種基金及行政法人之預算特性（收支隨同業務增減彈性調整、先期購置產品備供出售、孳息款循環運用、外匯避險、降價回饋），以支援整體建軍目標。

參考資料

中文
一、全國法規資料庫，〈預算法〉。
二、弗林，RFI，〈美國宣布對臺提供3.45億美元軍援，拜登再次動用“總統提取權”〉。
三、行政院主計總處，〈中央政府總預算及附屬單位預算連結平台〉。
四、行政院主計總處，〈中央政府第一級至第三級用途別科目分類定義及計算標準表〉。
五、自由時報，〈美售臺100枚響尾蛇、60枚魚叉飛彈 提供長程預警雷達後勤支援〉。
六、吳書緯，自由時報，〈不只金額超越歐巴馬 川普軍售特色「由岸制海」〉。
七、林薏禎，鉅亨網，〈SIA示警：美若對中祭新一波晶片禁令 恐適得其反〉。
八、風傳媒，〈「魚叉飛彈讓臺海成共軍墳場!」〉。
九、菱傳媒，〈明年國防預算擬增至4,400億 鄭文燦：馬政府投入太少〉。
十、國防部，〈國防部發布新聞稿說明行政院核列112年度國防部主管歲出預算〉。
十一、國防部主計局，〈近十年國防預算結構分析統計〉。
十二、曾薏蘋、姚志平，中時新聞網，〈賴清德：拚經濟、護民主、強國防、保和平 努力建立和諧社會〉。
十三、楊芙宜，自由時報，〈賴清德臺海和平4支柱受關注國際媒體報導一次看〉。
十四、鍾麗華，自由時報，〈蔡政府執政7年國防預算增28%〉。
十五、BBC News 中文，〈中美貿易戰時間軸：一場逐漸升溫的持久戰〉。
十六、PChome新聞，〈2024國防預算拍板4406億 專家憂結構失衡〉。

英文
1.Joe Saballa, Taiwan Buys 18 Additional HIMARS Rocket Launchers From US.

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。