劍、鞭、權力──談台灣警政的「一條鞭」

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細節在用語

1925年，當時的臺北州，辦了一場「警察衛生展覽會」。展覽會的第一場，主辦單位製作了一幅「南無警察大菩薩」（如上圖）的海報。「南無警察大菩薩」一手持劍，一手持佛珠。乍看之下，會讓人聯想到霍布斯的利維坦，也是一手持劍，一手持宗教權杖。權力，應該是這兩個圖像共同想傳遞的訊息。

以當時的背景，「菩薩的警察配件，不僅是國家權力的象徵，更是制式武器與合法的暴力手段，可以用來對抗違法抗令的匪徒。」（江玉林《「南無警察大菩薩」─日治時期臺北州警察衛生展覽會中的警察形象》）統治者必然是出於統治目的製作這樣的海報。「南無警察大菩薩」可視為權力集中化的象徵，與戰前的日本警察完全符合。

然而，一如之前所介紹，戰後日本的警政，在麥克阿瑟的強力介入下，附隨著公安委員會的成立，曾經有短暫的時間是「自治體警察」和「國家地方警察」兩個系統，目的是想落實民主，打散集中的權力，防止權力暴走。

但，這個壯大的實驗，在結束占領後，因為各種現實考量進行了調整。日本從戰後的廢墟中再起，可說是歷經了一場大型實驗，也正因為是廢墟，才有機會推動這個實驗。台灣若要嘗試這麼大型的改革，是否可行？會是頗有意思的問題。

話說回來，為何要提這幅海報呢？因為研究台灣警政，不會不知道「一條鞭」這個用語。前警政署長陳家欽就曾強調，「警察人事是『一條鞭』，由警政署指揮各警局，警政單一指揮當然是他負責。」劍、鞭、權杖，都是權力。

警政改革，須從觀念的改變開始，觀念的改變要從語言著手。首先，要放棄「一條鞭」這個帶有封建、體罰意味的用語，並朝「功能最適」的角度思考。揮鞭舞劍，只會傷無辜、傷自己。

觀念與原理之辨

警政事務，事涉中央與地方，一定具某種程度的協力關係，至於如何協力，或許可以德國聯邦憲法法院提出之「功能最適」理論的運用加以劃分。亦即中央與地方事務之執行，可自組織之組成方式、功能與決策方式等各方面都具最佳條件的「功能最適」機關決定，而非以「客觀上重要事務」來判斷。換言之，以「功能最適」理論檢測，適合因地制宜者則因地制宜，適合統一管理者則統一管理。

此外，在政治思想上，是最小政府還是大政府？地方自治的精神又是什麼？如何解釋《憲法》對警察權力的授權規範？與現今領土狀況不符的《憲法》，其制度設計，是否能在台灣落實？都是可以進一步探討的問題。

關於警政之中央與地方的混亂關係

《憲法》所規定之中央與地方權限的規範是否適合於台灣，容或有討論空間，但在未修憲（或制憲）的情形下，自第107條到第110條的規定觀之，警政、警衛應屬地方自治事項，中央所轄者，應限於「警察制度」的設計，是故過去才有透過修憲讓中央負擔警察經費之議。

實際上，台灣各地方警察局的警察組織及人員，大多數經費均由地方支付，卻要挨中央的「鞭」，可說是地方養警察，中央用警察。（鄭善印榮譽教授語）

照《警察法》第4條規定：「內政部掌理全國警察行政，並指導監督各直轄市警政、警衛及縣（市）警衛之實施。」以及《內政部警政署組織法》第1條：「內政部為辦理全國警察行政事務，統一指揮、監督全國警察機關（構）執行警察任務，特設警政署（以下簡稱本署）。」觀之，似可解為警政是委辦事項。而委辦事項依《財政收支劃分法》第37條規定，其經費來源應該由中央負擔。

但，《警察法》第16條卻又規定：「地方警察機關預算標準，由中央按各該地區情形分別規劃之。前項警察機關經費，如確屬不足時，得陳請中央補助。」好像認為警政是地方自治問題，財源要自籌。

若再觀諸《地方制度法》第18條規定為直轄市警政、警衛之實施，第19條只規定為縣（市）警衛之實施，雖皆列為地方自治事項，好像又有意作出某種區別。

實際上，按《地方制度法》第2條第2款規定，所謂自治事項係指：「地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」既然要「負其政策規劃及行政執行責任之事項」才算是自治事項，但人事的部分，卻又依《地方制度法》第55條、第56條規定（依專屬人事管理法律任免，警察人員人事條例第21條參照）被剝奪，難以想像，民選首長在被剝奪警察首長任命權的情況下，如何「負其政策規劃及行政執行責任」？

一個人事，各自解讀

法律文字上是剝奪了地方首長的人事權，胡博硯《論警察人事一條鞭制度之研究》的論文也認為地方首長無人事權。

但前警大教授蔡庭榕曾在論文《地方警察首長之遴任權限與行政中立》提到實務的狀況：

於檢討核派時，會就擬調整之地方警察首長人選，先行協調地方政府首長同意後，再報由內政部簽陳行政院同意，由內政部發布派免令及辦理相關派免事宜。

因中央僅能有形式發布派令的權限，地方行政首長則以同意來掌握其實質遴任權，導致中央對於警察人事作業造成許多困難。而形式上係由中央所發布之派令，亦使地方有權無責，遇事推為中央所派。

由此可知，在警政人事上，對法律與實務運作的觀察和解釋似乎頗為混亂，權責不清，問題自然叢生。

警政的未來

人事與財政是一切制度的基礎，台灣的警政是如何走到今天這個奇妙的狀態？可能需要更多歷史探索。警政制度的設計與執行，無疑需要更多的智慧。

《警察法》與《地方制度法》關於中央與地方警政權限之分配，既然可能違憲，那麼，究竟是要修憲？還是要修法？

體制的紊亂，必會影響警政的運作。討論警政的未來方向，應以宏觀的視野改造。警政，應是一種「因地制宜」下的中央與地方協力關係，權力不集中，方符合民主原則。

台灣警察既不是菩薩，也不必成為菩薩，卻一定要是基於民主，並保障人權之依法行政的專業警察。

參考資料

胡博硯《論警察人事一條鞭制度之研究》
江玉林《「南無警察大菩薩」—日治時期臺北州警察衛生展覽會中的警察形象》
功能最適原理（李嘉嘉《司法與立法兩權間的緊張關係—以法律違憲裁判對國會立法權的限制為中心》
洪文玲《地方警察組織法制問題研究》
中華警政研究學會 警政與警察法相關圓桌論壇（第49場）【警察在地方自治的角色】論壇紀錄 日期：2022年9月7日

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