【書摘】《移工築起的地下社會：跨國勞動在臺灣》

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移工政策三十年，從禁絕到依賴

我一直沒有真正離開第一廣場。

有段時間，我又搬回這棟大廈，因為我想瞭解更多移工的故事。有些移工即使努力也沒有擺脫自己命運，因此他們的聲音被忽略了，因為媒體上呈現的都是為了那些追求英雄故事的讀者而寫的。可是我聽過的移工敘事，很多人還在個人野心與僵固制度中，苦苦掙扎。

當時任職的媒體對此做出慷慨安排，允許我以中部特派身分繼續報導。於是，我再次搬進第一廣場，這次換到一個更小的合租房，一戶被隔出三個房間，一間住著行動不便的老女人與她的印尼看護，另一間是一對年輕情侶與剛出世的寶寶，我們的房間僅隔一道牆，在半夜經常被尖銳的嬰兒哭聲驚醒。

還有一個我沒說的原因。當我搬回臺北後，我發覺自己已習慣一廣的生活節奏。每個星期六，早上八點，陽光橫斜地灑進我的房間，移工便陸續聚集在一樓廣場，他們都在等待十一點，等大廈的鐵捲門拉起。

大廈透不進光線，裡頭的人很難感受時間的流逝，只能依靠人潮判斷。這裡像是慢熱的鍋爐，熱鬧程度不斷遞增，在週六晚上達到第一波高峰，這晚有些移工不必回宿舍，得以享受整晚的夜生活，大廈的不同角落傳出電音舞曲，有專屬菲律賓人、印尼人的舞廳，也有少數的移工同志酒吧。週日中午是另一波高峰，菲律賓移工在十三樓的教會做禮拜，其他國籍的移工趁機與四散各地的親友見面，約在一廣吃頓家鄉味，互訴思念。

重回一廣以後，我和店主們一同領略著變化。有段時間，市府文官頻繁造訪，他們認為挽救這棟凋敝大樓的唯一解法是招商，找到臺北來的商人買下四樓與十二樓，投資五億元，將四樓規劃成中高價位的商務旅館。

當時大廈的胡總幹事跟著瞻前顧後，我們在樓裡碰過幾次，他似乎不喜歡有記者四處探聽，生怕我攪局，「市政府跟我們有心想要做啦，我們要讓第一廣場再現風華。」他見一次說一次。

財團買下大樓的消息，很快在店主圈傳開。在三樓經營東南亞超市的柯姐，指對面賣衣服的攤位告訴我，「一件賣一兩百，外勞生意就是要很便宜啊。」經驗告訴她，「外勞的消費就是這樣子，要做中高價的比較困難。」

來自越南的阿萍，她的生意遍及六樓酒吧、二樓越式餐廳，及延伸至電梯口的茶水攤，已經在一廣開店超過十年。當她知道有財團預計買下大樓後，沉默了幾秒問：「那我們租金會不會提高？」「如果有變化的話，這家餐廳我就要收起來了。」「我講真的，沒有辦法做了。」

類似的開發案，其實有跡可循。臺北車站的二樓商店街是典型案例。

一九九◯年代臺北車站曾是著名的外勞商圈。一九九三年時，臺鐵與承租人金華百貨發生租約爭議，在爭訟期間，金華百貨不願遷出，臺鐵也無法招商轉租。在這段過渡期，經營移工生意的店家得以以低廉租金進駐車站二樓。

直到二◯◯五年，法院判決金華百貨敗訴，微風廣場取得地下一樓至二樓的經營權，兩年後美食街重新開張，改造得明亮晃眼，再也看不到移工身影。

「他們本來好好的，你來做高級化的規畫，很多東南亞配偶的店家就會被擠壓出去。」臺大城鄉所教授王志弘，他觀察過好幾個東南亞族裔商圈的改造案，指出這類故事的結局。

我希望他的說法是錯誤的。短租一陣子後，由於新聞工作調度，我必須搬回臺北。每次再回到第一廣場，我感覺自己趕不上周圍的變化。原本十三樓的菲律賓教會不見了，取而代之的是家近年如雨後春筍出現的創業孵化器公司。柯姐的東南亞超市也迎來最大的競爭對手，擁有菲律賓（EEC）、印尼（Index）與越南（Vnex）三家貨運品牌的集團，在專營東南亞移工的行業裡，貨運量、食品進口量與薪資轉帳金額都是業界第一，他們在二樓開設占地三百坪的東南亞超市旗艦店，裡頭還附設免費的與休息室。

大樓改名成東協廣場以後，商圈日益蓬勃。一年以內，周遭十坪店面的租金，從兩萬漲到四萬五千，只要有人退租，馬上有人承接。

某天，當我回到一廣，想再品嘗最道地的越式烤豬肉時，阿萍的兩間越南餐廳、複合式KTV，與二樓電梯口最熱鬧的茶水攤與理髮鋪，全都消失了。

我悵然若失。

廣場中央的金字塔，過去是移工席地而坐、等待朋友的地方，如今四周也圍起鐵欄杆，只留下一側改裝為木棧階梯。不久以後，網路上有段影片，當幾名移工坐在階梯聊天時，十幾名警察無來由地驅離他們。

當土地開發、城市拉皮等計畫出現，就會有人想要把這些移工，連帶他們聚集的隱蔽空間清理乾淨。「就像核電廠一樣，每個人都需要用電，就是不要蓋在我家隔壁。」臺灣國際勞工協會研究員陳秀蓮比喻。

不過，移工在臺灣的故事最好從頭說起，透過對於歷史的簡單回顧，或許能讓我們對移工能多理解一點，說教意味也會淡一些。

缺工困境：產業轉型與升值壓力

移民工增加是全球化的現象，臺灣需要外籍移工的原因可以從很多角度說明。找不到工人，是一九八◯年代臺灣老闆共同難處。一九八七年，行政院主計處對勞力短缺進行調查，製造業平均有六成五的廠商表明缺工，營建業則有七成六的廠商勞力短缺，總共缺少約三十二萬名勞工。

缺工問題是社會結構轉變的結果。一是臺灣從戰後嬰兒潮的高出生率，轉為低生育率，勞動人口規模縮小。其二，一九六◯年代以來，臺灣維持近二十年的經濟高成長，資本湧入服務業，讓許多年輕人離開工廠，投入光鮮亮麗的服務業，致使製造業面臨嚴重的產業缺工。

美方壓力讓臺灣的產業發展雪上加霜。一九七八年，美國懷疑臺灣長期操縱匯率，以致連年對美貿易順差，也批評臺灣對於勞工保護不足。在美國堅持下，臺灣在一九八四年通過《勞動基準法》，保障工人最低工資與休假等權利。一九八六年，臺幣大幅升值，嚴重打擊臺灣以廉價勞動力為美國工廠代工的獲利方式，加上勞工對薪資福利待遇要求提高，造成大量中小企業工廠關廠歇業。

部分工廠業主設法生存，私下引進非法外勞。這裡有個地方要釐清，儘管報紙用「非法外勞」指稱，但所謂的「非法」指的是他們使用旅遊觀光簽證在臺灣工作，並不是他們從事非法工作。總之，這些主要來自泰國、菲律賓和其他東南亞各國的外藉勞工，通常持十四天的觀光簽證入境，然後逾期居留。透過旅行社員工中介，雇主只需以當時最低工資的六成給薪，在缺工情況下，這些雇主也願意提供外勞住宿與來回機票。

沒有確切的數字可以得知當時臺灣有多少外勞。一份警政署的估計，一九八八年逾期居留的外國人約有一萬三千人；如果根據經濟學者張清溪的估算，該年年底臺灣至少有四萬名移工； 如果採媒體報導，市井傳言以觀光名義留在國內的外籍勞工已有七萬人。

無論如何，在一九八◯年代，正式立法引進外籍移工前，工廠偷偷聘僱外勞並不希罕。不過，當時政府的態度是強力查緝非法外勞，勞委會重申不引進外籍勞工，觀光局對非法引進外勞的旅行社施以停業處分。

「政府對引進外籍勞工，自始至終都是採反對姿態，不會因任何因素而改變想法。」時任勞委會主委趙守博，受訪時不斷舉西德為例，說明引進外籍勞工恐造成嚴重的社會問題，臺灣應該引以為鑑。

德國所建立的移工制度可以追溯至二次大戰以後，歐洲大陸景氣快速復甦，工作機會不斷增加，在當地很快就找不到工人可用。西德很快發現附近的國家可以提供更多勞動力，於是開始從義大利、土耳其等國招募客籍工人（guest workers），並從法律上做出區隔，稱呼為「客工」在於他們不具備長期的移民權利，只是暫時性的補充勞工，而使用這些外籍移工的最大好處，就是他們招之即來、呼之即去，在亟需人手時招募他們，在勞力過剩時立即遣散。

歐洲這波戰後招工熱潮，一直到一九七三年石油危機爆發後才停止。當歐洲經濟發展放緩，各國逐步停止招募移工。按當初移工政策的設想，德國政府認為這些移工不能歸化成移民，不久後就會返回母國。然而，移工在沒有工作以後，並沒有離開，由於歐洲人權公約保障移工家人團聚的權利，許多土耳其移工甚至帶著親人返回德國定居。

一份報告顯示，當西德一九七三年終止移工政策以後，隔年土耳其移民的人數增加了二十萬人。在出口衰退、就業低落下，社會瀰漫反移民的氛圍，抱怨外來工人搶走工作，甚至引發嚴重的種族歧視。當時德國一份民意調查顯示，超過八成民眾都反對再聘僱移工。 時至今日，當時引進移工的政策仍影響著德國，政府不得不花費更多金錢鼓勵土耳其移工返國，或設計一連串服務政策，協助他們融入社會。

除了德國的前車之鑑，臺灣政府也有意引導產業轉型。一九八◯年設置新竹科學園區，選定資通訊產業為重點發展工業後，政府逐步減少給勞力密集產業的補貼。這是因為在資本發展過程中，如勞力密集的紡織業、成衣業是典型的夕陽工業，這種只需簡單的科技，仰賴便宜工人的產業，從歷史上看是各國工業化的先鋒，也是在國家轉型成富國後最早被割捨的部門。

外交打擊，臺灣產業更形困頓

臺灣政府起初拒絕外籍勞工的態度看似斬釘截鐵，後來為何會開放引進移工？重要轉折與外交上的接連打擊有關。在一九七◯年代，美國總統尼克森（Richard Nixon）改變外交策略，打算聯合中國以制衡蘇聯，逐步向中國靠攏。失去美國支持的國民黨政府，在一九七一年自願退出聯合國，一九七八年正式與美國斷交，隔年，美國與中國人民共和國建交。成為軟性威權的國民黨當局擔心，經濟衰退可能從而影響統治的正當性，於是開始拉攏居領導地位的臺籍企業家，允許他們組織的工商團體介入政治。

「政府不能再否認國內已有不少外籍勞工的事實，應該要務實處理，而非刻意忽略。」豐群水產董事長、時任全國工業總會理事長的張國安多次向政府呼籲。

逐漸對社會失去控制力的黨國，在一九八七年宣布解嚴，兩年以後完成立法委員增額補選，民進黨拿下二十一席，近三分之一席次，他們得以透過質詢施壓政府。當時，臺灣政府一面強力取締外籍勞工，一面實施《促進產業升級條例》，此條例帶有強迫傳統產業自動化的構想。但對許多中小規模的公司來說，付出的代價實在太高昂了。如果他們不能僱用外籍勞工，只有關門一途。當非法外勞被遣送回國後，業者因缺工被迫關廠，上百家傳產業者進而成立「全國廠商缺工聯誼會」，積極向剛通過補選的民進黨立委陳情，主張合法引進外勞，來彌補不足的人力。

臺灣缺工的狀況，並不是在充分就業下，有些工人還是沒有工作做，為什麼資本家仍經常施壓國家開放勞工市場？對此，遷移學者以「分割勞動市場」（segmented labor market）來解釋，資本主義社會發展後期產生兩種截然不同的工作，一種是有保障、有技術、待遇又好的工作，還有一種沒保障又辛苦，在英文裡被形容為（Dirty, Dangerous, Difficult，亦稱）的工作。大部分本國人都想做有保障的好工作，可是勞累的工作還是需要人力，想要有人做，雇主當然可以提高底層工作的薪資，直到有人願意接受為止。

但是，拉高底層工人的薪資，連帶地往上所有人的薪資都要調整，所以雇主會盡力維持這兩類工作的界線，創造出雙元就業市場。過去，這類不穩定工作經常由婦女、青少年或原住民來從事，但當勞工意識抬頭，開始跟著要求提升待遇或福利後，最終雇主願意做出的調整，就是僱用不挑剔工作、也不會斤斤計較的外籍勞工。

臺勞被描述成投機的人

於是，資本家把臺灣勞工描述成投機的工人，不是資本發展所需要的勞動力。大約在一九八◯年代中期，由於民間社會的游資浮濫，有些民眾為求一夜致富，沉迷於大家樂這類數字遊戲中。當時中國力霸工程經理在接受媒體採訪時就說，「目前受大家樂影響，建築工人經常無心做『黑手』的勞力工作。」這種說法直接把缺工的原因歸咎於工人不肯腳踏實地、只想投機的心態，根本是錯誤歸因，實際上是雇主不願拉高底層工人的薪資待遇。

把臺灣勞工塑造成好逸惡勞的對象，可能也與解嚴後的抗議活動有關，這時的抗爭以環保運動與勞工運動為主，前者集中在自力救濟的反公害行動。一九八六年反杜邦設廠成功以後，成為後來反公害運動的範本，被繼續運用在「反五輕」、「反六輕」、「反李長榮化工廠」。這類抗議經常造成企業停工、做出補償，對石化產業影響最大。

臺灣工人比以往更注意自己的權利，懂得以法條跟工廠老闆斡旋，或運用罷工、怠工等「順法抗爭」的方式，得到法律內的勞動保障。根據社會學者吳介民的調查，一九八八年是解嚴後勞工運動的高峰，此前平均每年五十件左右，當年暴增至二百九十六，議題都集中在爭取年終獎金的事情上，又稱作「年終獎金浪潮」。因此，一些紡織廠在景氣平緩後，寧願將老舊設備淘汰，也不願繼續生產，他們指責如今的工人不再有敬業精神，而是只會跟老闆討價還價「勞工意識」。

「雖然勞工運動、環保運動在社會進步過程中在所難免，但我覺得現在好像偏差了，如果這樣下去，我看將來臺灣的經濟發展會有問題。」時任臺塑總經理的王永在接受媒體採訪時忍不住抱怨。

資本集團將缺工論述成，臺灣勞工妄想一夜致富、勞工運動對企業允取允求，引進外籍勞工才是解方。「紡織業已經對一般勞工不具吸引力，面對工人不足的情況，業界希望政府能盡快引進外籍勞工。」

企業強烈要求、重大工程進度緩慢，加上非法外勞日益猖獗，到了一九八◯年代尾聲，臺灣政府已經有引進外籍勞工的想法。為了挽救低迷經濟，政府大筆投資公共建設來創造內需，規劃了臺北捷運、北二高等十四項重大建設，但工程一直延宕。當時勞委會的調查，攸關國家建設的重大工程，勞力不足高達一六％，之後的六年國建計畫如果同時動工，預估短缺四十萬名工人。最終，政府在一九八九年開放重要工程的承包商引進外勞，揭開臺灣合法引進外勞的序幕。

作者為南投人，臺灣大學新聞所畢。曾任《報導者》記者、《鏡週刊》人物組特約記者。傅爾布萊特學人（Fulbright Scholar）、中研院亞太中心、哈佛大學訪問學者。曾獲臺灣卓越新聞獎、曾虛白新聞獎、亞洲出版協會新聞大獎、香港人權新聞獎。攝影作品曾獲新聞攝影大賽系列照片首獎。合著《廢墟少年》獲Openbook閱讀誌年度中文創作、鏡文化「華文創作類」年度好書。在書寫中平衡宏觀的社會分析與微觀的生命故事。

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書名：《移工築起的地下社會：跨國勞動在臺灣》
作者：簡永達
出版社：春山
出版時間：2023年10月