沉疴的住宅危機與解決之道

陳怡伶
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2024的總統大選,在中共戰機和軍艦不斷加強的恐嚇之下,政策的辯論比以前更進一步,在國防、外交、經濟、環保、住宅等內政議題,各黨在準備政見和辯論都比以前深入許多,民眾黨的崛起,吸引了中間和年輕選票,居住和低薪問題也是關鍵議題之一。

2010以來社會住宅已是選戰重要議項

其實,2010年社會住宅運動開始,住宅就已經是選舉的重要議題。2016年小英當選總統,就是以20萬戶的社會住宅當政見。隨著社會住宅漸漸興建完成,為何對住宅政策的不滿沒有減少?

不可否認的,社會住宅是台灣的奇蹟,因為在2010年以前台灣甚至都還不知道社會住宅是甚麼。現在證明社會住宅可以是高品質的,社區化的設計、公共空間、社福設施,改變以往極度商品化的都市空間,增強了社會的互助和共有,當人口老化嚴重,社會住宅還可以容納未來的老人人口,互助的設計可以減少孤獨死的問題。但嚴格來說,台灣的社會住宅只能說是過渡性住宅而已,因為一般住戶最多只能住六年。而且,社會住宅針對的是買不起房子的租客,加上數量還不多,抑制房價的效果有限。

疫情期間各國政府採貨幣寬鬆政策,反促成房地產飆漲

2020年新冠疫情蔓延,很令人意外的是世界各地房地產剛開始小幅下跌,隨後卻飆漲。主因是各國為了拯救經濟,採用貨幣寬鬆政策,並且降低利率,讓一般人民和產業可以在經濟遲緩時,有足夠的金錢可以度過難關。疫情讓有經濟能力的人無法出門消費,存款變多,貨幣寬鬆也讓市場的游資過多。房地產市場從2008年全球經濟危機之後,就被認為是穩健的投資,加上各國房地產債券化,房地產變成國際資金投資的目標。

2020年台北市的房價所得比降到13.9,但2023年又漲到16.2。台商回流,讓新的工業區周圍的房價飆漲,所以房價只剩下嘉義、屏東和基隆可負擔而已,整個台灣變成炒房之島。

疫情之後,世界許多城市都面臨住宅危機,房價高漲,還有許多人在疫情時失業。在疫情時,美國政府設立緊急庇護所也禁止房東驅趕房客,但疫情結束之後這些措施取消,付不起房租的房客被趕上街頭,造成遊民的激增,美國的都市景觀一向充滿慘不忍睹的遊民,疫情之後更為嚴重。

新自由主義導致住宅危機加深

歐美學者紛紛認為住宅危機是新自由主義所造成的,因為1980年代開始的福利縮減,也砍掉社會住宅的預算。1980年代後的都市建設,深信只要能夠吸引跨國的投資和人才,就能促進經濟發展,經濟的成果可以漸次到底層民眾,因而,蓋國際機場、世貿中心、藝術中心、對企業減稅,以建立好的投資環境。針對社會上層的都市建設變成主要的方向,結果就是社會愈來愈不平等,低收入住宅嚴重不足。

加拿大在1980年代經濟遲滯時,制定了投資移民政策,吸引有錢的新移民,然而,這些新移民帶了資金去加拿大,卻不投資在工業生產,而是房地產上面,造成主要城市的房地產飆漲,溫哥華現今已經是北美最貴的城市。房地產帶動的關聯產業不多,也無法大量增加就業機會,反而是原本都市居民無法負擔高房價和高漲的房租,被迫搬離城市。這些新移民有一大部分是華人,第一波香港、第二波台灣、第三波中國,加拿大的房地產問題隱藏很多族群的緊張關係。

1980年代,台灣也在新自由主義的影響之下,由於台美貿易逆差,台灣必須要減少貿易保護,開放市場,降低政府的干預。台灣的新自由主義化也廣受社會支持,因為就如中研院張晉芬研究員所說,民營化、私有化政策在當時被認為可以減少國民黨的經濟控制。私有化、放寬管制、市場機制變成1990年代以後都市和國土計畫的原則。

圖片來源:達志影像/美聯社

30年後大量的公有地消失,農地消失,都市也沒有因為市場機制而品質提升,容積率獎勵讓都市的密度大為增加,多了很多階級隔離的豪宅。許多無利可圖的都市更新,建商不會投入資本,窳陋地區照樣窳陋。即使台灣晉級到全世界前幾名有錢的國家,都市生鏽的鐵窗、隨意增加的冷氣機、被占領的公共空間仍然比比皆是。

台灣在福利政策未豐盈下進行新自由主義轉型,結果住宅政策較歐美更慘

歐美國家的新自由主義化,削弱了之前凱因斯的福利國家,相對之下,台灣進行的新自由主義轉型,卻是在還沒建立福利體制之前發生。1980年代以前的福利和住宅政策不多,軍公教人員受到國家的照顧最多,就住宅政策來說,軍人尤其受到國家最大的照顧,眷村改建國宅,就是一個大規模的都市土地私有化的過程。在1989年無殼蝸牛運動之前,台灣的住宅或都市政策很少提到公平和正義。1980年代以前的住宅政策非常不公平。

現在台灣滿目瘡痍的違建,之前是因為國民政府無力解決居住問題,放任大家自立求生。但違建最大問題是對公共空間和公共生活品質的剝奪,中間也有很多強取豪奪的惡勢力,汙染、噪音、陽光權、公共空間的消失。租屋黑市,租客無保障,和現實脫節的戶籍制度,因為無法註冊戶籍,租客連居住所在地的政治權都被剝奪。

市場機制的調子在台灣反而是幫建商當說客

主張市場機制的都市和住宅的學者,很多來自於美國的訓練。這個想法在台灣也有相當大的扭曲,變成是一個幫房地產商和房屋所有者獲取最大利潤的體制。美國的自由市場還是有很多政府的管制,所以漲價了,地方政府可以多很多稅收,而台灣交易和持有稅極低,根本就是在鼓勵大家囤房購屋,和世界的住宅危機最大的不同,就是台灣沒有住宅短缺的問題。

舉例來說,我住的小鎮的房價跟美國很多地方一樣,漲了25%,照理說,小鎮居民應該歡欣鼓舞,但其實沒有,繳的房屋稅也跟著一年漲了25%,所以每年原本繳1400美金,現在要繳1800。房屋也有防災保險費,費用和房屋稅相當。我這裡房價便宜,五房的大房子大約一千萬台幣。如果在房價很貴的地方,漲了25%,很多人都被迫要賣房,因為光房屋稅和房屋險就吃不消。而且房子也不可能空著,因為持有成本很高。

台灣在民主化的過程,也同時開始了新自由主義化,原本都市政策就沒公平正義,自由放任也讓公共空間被私有化,之後的市場機制,更加強化都市空間的商品化和私有化。在這過程中,很可惜的錯失了一個重建都市作為共同體的機會,沒有透過新的民主參與過程,建立共識和對都市共同想像,扭轉原本缺乏國家管制的都市空間,也錯失了重新檢討原本分化市民的不公平政策,重新縫合、對話。而且,選舉對房地產商的政治影響力沒有限制,以至於在中央到地方的政治人物之中,房地產商的勢力龐大。

台灣的市場機制根本是政府放任不管

因此,台灣的市場機制,根本就叫做自由放任,政府放手不管,以漲價歸私最為重要的原則。這樣的市場機制,就是讓後面無房無地的年輕人沒有太多生存空間。市場的規則是政府建立的,而這規則就是一個把有土變成私有財的體制。這不是華人斯有財的文化,而是政府的都市政策不停地把土地變成私有財。非常的不公平。

造成這樣有土變成私有財的體制,也跟低稅制有關,如果一般人都想避免繳稅,最喜歡政府發紅包,最後羊毛其實還是出在羊身上。一個最好的比喻是神隱少女的爸媽,免錢的東西最貴,少女的爸媽大吃大喝之後變成待宰的豬隻。在免錢的背後,我們失去了許多公共資源,放任地方政府以土地重劃和徵收來增加財源,也豢養了更多的土地金權勢力。

住宅危機是否無解?溫哥華想出的辦法是限制外國人投資房地產,限制房地產商對政治的影響力,空屋稅,更多的社會住宅。阿姆斯特丹也增加社會住宅的供給量,放寬申請社會住宅的條件,讓更多中所得者也可以申請,並且限制買新屋一定要自住。住宅危機一定有解決的辦法,但這些辦法之所以可以施行,就是因為住宅運動的壓力。政府想要解決住宅危機,最重要就是在鄉鎮都市各層級的都市計畫體制中,建立民眾參與的合法管道,視社會住宅如興建馬路一樣的社會基礎工程。要翻轉土地金權結構,還是有賴於社會對居住正義和居住權的堅持。

作者為美國懷俄明大學政治、公共事務和國際研究副教授

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陳怡伶
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