美日韓大衛營精神宣言的深層戰略意涵

賴怡忠
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美日韓的「八一八大衛營會議」深具歷史意義

美日韓在八月十八日於大衛營舉行峰會,提出「大衛營精神聲明」,確立了日後會有制度化的美日韓三方對話以展開政策及執行的協調,針對項目將包括印太區域與全球議題,與過去三方會議多將重點放在韓半島安全議題很不一樣。這個會議結果被認為是美日韓從兩個與美國的雙邊同盟走向三方戰略合作的濫觴。如果看到這個合作是包括全世界前十大的經濟與軍事力量的結合,在印太區域會發揮的影響力將十分可觀,也因此引發外界高度關注。

圖片來源:達志影像/美聯社

與過去美日韓三方多利用國際上舉行多邊會議之便,在場邊舉行三方峰會的方式不同,此次會議則是特別針對美日韓而獨立舉辦的三邊峰會,特別是韓國總統尹錫悅父親在會議前兩天過世,但尹錫悅並未因守父喪而對會議有所延遲,顯示了三方領導者對這個會議的重視,也代表美日韓峰會本身日後就會被列入三國的國際戰略議程。其顯著程度遠甚以往。

2022年五月尹錫悅上台後,美日韓合作空間大幅擴張

在兩三年前日韓彼此還無法溝通,但現在會出現這麼大的變化,甚至促成美日韓會議的制度化,與韓國本身的轉變有直接關係。尹錫悅在競選總統時就提到上任後要促進與日本以及與美國的關係,對北韓要採取強硬政策,對中國也不會任其予取予求。果不其然,尹錫悅上台後就一步步展現與前任文在寅總統相反的作為。

文在寅總統任內非常重視南北韓的和解。雖然文在寅也重視美韓同盟,但多將韓國視為美朝關係的中間人,希望以美韓關係來達成美朝對話,以滿足北韓希望透過美朝對話以減緩自身安全焦慮(以及國際戰略威望)的要求,進而減緩韓半島緊張情勢與推動南北韓和解。而這個政策如要成功,也需要中國願意配合,因此對中國的態度更是謹慎,生怕一旦惹怒中國,會使其鼓勵北韓採惡意作為而影響韓半島和解氣氛。

文在寅為了營造和緩氣氛,甚至主動降級美韓軍演的規模與頻率,也不支持過去南韓對北嚇阻策略,並對美中競爭關係採取袖手旁觀的中立態度。但對日本的態度,不管是基於日本過去殖民韓國的歷史,或是關注到北韓對日本的強烈仇恨,文在寅對於與日本發展合作關係的立場是比較消極的。

但尹錫悅則持相反意見,認為過去對北政策並沒有改變北韓對南韓的威脅,因此不能放棄強硬政策,而美韓同盟是韓國經營對北關係的基礎,因此強化美韓同盟是重中之重。尹錫悅也主張要改善日韓關係,也認為美日韓合作對韓國的國家利益極為重要的。

在對中關係上,相對於文在寅政策需要中國的配合,尹錫悅反而比較不那麼依賴中國對南韓的善意,自然對中國關於南韓的諸種作為,例如因設置針對北韓飛彈的薩德系統(THAAD)後反被中國制裁,尹錫悅政府就更不會對北京政府採取忍氣吞聲的態度,同時在美中競爭上也更願意與美國站在一起,沒有在美中競爭採取「類中立」作為。

在具體作為上,我們可以看見尹錫悅政府與文在寅政府的巨大差異。文在寅政府對於CPTPP以及QUAD的態度都相當消極,但尹錫悅政府卻表示有意與CPTPP以及QUAD建立更緊密關係的態度。尹錫悅政府上台後也恢復年度美韓的實體軍演。當中國對南韓與美國一起談及重視台海的和平與穩定而對首爾大聲咆哮時,也罕見地南韓政府直接回嗆,毫無退讓之意

韓國並於去年底發布了印太戰略,當明知中國極度厭惡印太戰略這個名詞後依舊如此,顯示了尹錫悅政府對中國的態度。總結來說,尹錫悅上台後韓國出現「親美、友日、制中」的改變,為之後的日韓合作與美日韓關係的發展,打下了重要基礎。

從2022年六月北約峰會場邊聲明到2023年大衛營會議的逐步演進

美國過去不是沒有想發展美日韓合作。例如在歐巴馬政府時代就企圖推動美日韓合作,認為如能整合美國在東亞兩個最具實力的美日同盟與美韓同盟,那麼這對於其在東亞的戰略經營就會具備無比的威力。只是這個期待卻多因日韓關係無法改善,成果有限。

因此這次的美日韓峰會就不是尹錫悅上台後美國的即興之作,但會有出現與歐巴馬時代不同的進展,的確是因尹錫悅上台改變了韓國對外政策方向,而日本在收到韓方訊號後也給予正向回饋,在這樣日韓關係出現正面變化所出現的結果。

短暫回顧一下從2022年起美日韓三方合作的發展歷程。尹錫悅氏在2022年五月上旬就任南韓總統。接著就在2022年六月在馬德里北約峰會時,利用韓日同時受邀參加北約峰會之便,當時美國與韓日兩國就在場邊展開美日韓峰會。之後並在年底的十一月於柬埔寨舉行的東協峰會再利用場邊會議舉行第二次美日韓峰會並發表金邊聲明美日韓也在2022年十月、以及在2023年的二月與四月,各舉行美日韓飛彈防禦聯合軍演,也於2023年三月21日恢復日韓的「韓日軍事情報保護協定」(GSOMIA),之後在六月利用美日韓防長都到新加坡參加香格里拉對話之便,也舉行美日韓防長會議。因此在此次大衛營舉行美日韓峰會前,已有多次的三邊高層對話,先前被杯葛的「韓日軍事情報保護協定」也恢復。這次的大衛營會議就是建立在先前這一系列美日韓三邊對話的鋪墊。

超越北韓問題:韓國「全球樞紐國家」戰略的實踐

韓國去年底發布了「印太戰略」,強調韓國是以其作為「全球樞紐國家」的基礎上,展開自身的對外戰略與相應作為。不僅將台海的和平與穩定放入其中,也提到會強化與美日澳印的合作。這個印太戰略文件提到中國之處甚少,只說韓國希望「中國是實現印太地區繁榮與和平的關鍵夥伴,我們將在國際規範和規則的指導下,在相互尊重和互惠的基礎上追求共同利益,從而培育一種更健全和更成熟的關係」。

更重要的是,韓國於這個戰略上提出一個在安全議題「超越北韓」的態度,不再將自身的安全戰略侷限在處理北韓威脅,也不再以南北問題支配韓國的對外政策與區域戰略,也因此自然會更全面審視中國問題,讓首爾在面對日本的戰略上,也出現不一樣的認識。在這樣的轉變下,自然對台海議題也會有所不同。雖然韓國過去也不是沒提過其他具全球視野的戰略主張,但往往這些戰略都無法超越其對北政策的位階。韓半島的南北關係在過去幾乎對韓國的世界觀有絕對支配性的角色,但此次尹錫悅政府,卻呈現出與過去根本不同的戰略視角,直接從全球視野看待韓國現在面對的內部問題、南北關係,並以之檢視韓國對重大國際議題的立場。

美日韓合作制度化也代表美國印太戰略「網格結構」的新路徑

從此次美日韓大衛營會議發表的「大衛營精神聲明」來說,最重要的就是美日韓合作的制度化,以及美日韓合作的區域化與全球化。而這兩者加起來也顯示美國的印太戰略新路徑。

聲明提到以後會有年度的美日韓會議。提到在美日韓三方既有的二加二會議上,還會有年度的三方之峰會、外長、防長、以及國安顧問的會議,並另加上財長、商務部長以及工業部長的年度會議。不僅如此,以後還會新增一個每年的美日韓印太對話「Trilateral Indo-Pacific Dialogue」以協調美日韓三方的印太戰略以及實踐,以及今年十月開始出現三方的「發展政策對話」(Development Policy Dialogue)以協調美日韓的區域發展政策。

這代表以後不僅會有制度化的美日韓峰會,也可能三方的外長、防長、國安顧問等都會出席這個峰會並展開對話,甚至可能這個對話也會包括三方的財長、經濟以及工業部長等。

這樣的發展給人感覺有些類似將當年美中年度「戰略與經濟對話」的與會官員名單,複製貼上到美日韓三方對話上。當年美中「戰略與經濟對話」聲勢浩大,號稱包含美中半個政府官員與會,但其本質並不是峰會。可是美日韓對話的發展,卻是在峰會的基礎上含括更多的部會官員,以協調彼此的政策與實踐。同時這些更是制度化的對話,因此不會因領導權的更迭而改變。

此外,這些對話涵蓋的內容,包括印太戰略、發展戰略,東協、太平洋島國、台海、經濟安全、供應鏈、發展策略以及其他領域等。將其與90年代末期美日韓曾經出現針對北韓的「三方協調與監視會議」(Trilateral Coordination and Oversight Group, TCOG)相比較,可以看到現在這個美日韓合作領域的寬廣,不再侷限於針對北韓的安全議題,其邁向區域化與全球化的發展路徑也相當明確。

這個發展也可以看到美國印太戰略的新路徑。意即美國可能會透過將其既有的雙邊同盟進一步整合為多個迷你多邊合作的關係,例如美日韓、美日澳、美日菲等多三方合作關係,同時還加上「美日印澳四方安全對話」(QUAD)、美英澳合作(AUKUS)等。這雖不代表就會走向亞洲版北約,但藉由多個三方、四方的合作關係,編織出一個較過去美國在亞太透過雙邊同盟更緊密的安全合作網絡,可能是未來會走的方向。相信這也是美國安顧問蘇利文提到「網格結構」(latticework)經營方式的新型關係。

中日韓對話戰略意義盡失,三角關係出現質變

這次美日韓大衛營會議會有這麼深具戰略意涵的成果,就是三方認為須針對中國在安全、區域、以及全球性議題等的問題與威脅,需要協調彼此的對應方式。而美日韓三方合作的制度化一出現,立即讓原有「日中韓」對話意義改變。

過去幾年中國是以「中國─東協峰會」與「中日韓會議」,一方面區別東北亞與東南亞,讓中國可以各自針對,同時也在內部找出中國可以合作的對象以分別掌握對這個區域的戰略議程。中國的策略在東協內部相當成功,柬埔寨、寮國與中國關係十分密切,甚至柬埔寨可說就是中國在東協的內應,確保中國對東協的利益不會受到侵害。而在中日韓三角關係上,北京則是利用韓日矛盾拉攏韓國以對日本施壓。日本則是對中日韓會議採取消極態度,不企求可以完成什麼議程,但求不要對日本造成傷害。

美日韓制度性合作的出現代表日韓現在會走得更近,因此當日後舉行中日韓會議時,過去中國可以與韓國合作對付日本的方式,可能無法持續了。以後可能更是日韓合作更緊密以針對中國。這也是王毅看到美日韓要開大衛營會議前,一直希望可先有中日韓三方對話,希望透過這個會議先舉行,以對美日韓大衛營會議的可能結果預先展開牽制,但是功虧一簣

日後的發展可能是中國對中日韓會議的興趣開始降低。過去這個會議是中國壓制日本的工具,但現在可能轉變為消極保護自己的利益不受到損壞,等尹錫悅政權結束後再看有無機會逆轉。

須觀察美日韓年度聯合軍演如何發展

很特別的是,以後會出現美日韓三方的共同軍演,這還是個有代號的軍演「Named Exercise」,這也是不少人認為此次美日韓峰會的最重要成就(deliverable)。由於美日雙邊已經有許多包括「韌性之盾」(Resilient Shield)、「東方之盾」(Orient Shield)、「堅毅之龍」(Resolute Dragon)、「山櫻」(Yuma Sakura)、「利劍」(Keen Sword)及其他有代號的雙邊軍演,這都還不包括美日都有參與的多方軍演。而美韓在文在寅總統時代取消了「鷂鷹」(Foal Eagle)、「關鍵決斷」(Key Resolve)等大軍演,並降級「乙支自由衛士」(Ulchi Freedom Fighter)軍演,尹錫悅上台後開始恢復部分或新啟美韓軍演。例如上半年的「自由之盾」(Freedom Shield)、與下半年「乙支自由護盾」(Ulchi Freedom Shield)等大型演習。

因此一個美日韓三方有代號的軍演,不僅顯示其可能規模不會太小,也可能代表其將是一個全新的軍演,而非從既有的代號軍演中以擴大參與方式行之。這是否表示將會將去年下半年出現的美日韓飛彈防禦演習擴大規模與內容,還是另起爐灶,就值得多加觀察,而其與台灣的關係,也值得進一步探討。

韓國民意是否支持與日本合作尚須觀察

美日韓制度性合作發展最大的變數,是在韓國,特別是韓國民意對於與日本更緊密合作的支持度是不是很高,還有很多變數。

雖然尹錫悅上台後,有超過八成韓國民眾支持改善與日本的關係,公開場合也出現支持岸田訪韓的韓國民眾,與反對岸田訪韓的抗議者彼此對峙的情形。但這個民意基礎是否穩固是個問題。是否會因某些事件,例如日本福島核廢水排入太平洋等議題而出現大轉變,還需要觀察。但比較可以確定的是,尹錫悅似乎非常堅定要改善韓日關係,例如對福島排核廢水問題,韓國官方此次的反應就相對冷靜,和中國呼籲全民抵制的態度差很大。

現在看起來比較可能維繫日韓合作的民意基礎,是彼此對中國印象的惡劣。日本民眾整體對中國印象甚差已是不爭的事實,韓國這幾年出現反中情緒直線上漲,雖然在四十歲以上民眾還是將反日視為其韓國認同的一部分,但反中情緒也在快速升高,特別在年輕人中,不僅其反中情緒高於反日的態度甚至整體民意也呈現類似狀況。但畢竟長久的合作不能建基於共同仇恨,而必須在共同的價值與利益上。這也難怪美日韓此次會議急著要將其合作制度化,就可能是擔心民意導致逆轉的狀況會再度出現。

美日菲新安保框架的發展,會是第一島鏈制中連線的下一塊拼圖

連彼此民眾看不順眼的日韓都會出現和解,使得美日韓三方合作有了很不一樣的進展,現在大家也在看沒有這樣仇恨的日菲,特別是整體對日本與美國印象甚佳的菲律賓社會之加持下,是否美日菲三方也會有不錯的進展。

與尹錫悅就任時間差不多的菲律賓新任總統小馬可仕,其上任後的確出現與前任杜特蒂總統反美作風非常不一樣的態度,讓外界頗為驚訝。小馬可仕也多次對台海議題表達關切,並積極與美國合作。雖然今年六月新上任的菲律賓防長提歐多洛(Gilbert Teodoro),在七月下旬受訪時提到台菲安全合作的可能性為零,引發各界議論。有人據此說菲律賓不願做美國抗中的棋子,或是台灣期待菲律賓在台海有事時扮演角色根本就是緣木求魚,因為菲律賓必定保持中立。但實際上會是這樣嗎?

由於提歐多洛防長也在不同場合提到,菲律賓有在密切監控中國侵犯台灣的威脅,並「持續制定所有應變計畫」。對此就有中國學者認為,菲律賓已主動介入台海問題。加上在今年六月初美日菲國安顧問已在東京展開會議,考慮展開有關這三國安全保障的新合作框架,之後隨即三國的海巡單位(美菲的海岸警衛隊,日本的海上保安廳)也立即展開南海聯合軍演。美菲(加上澳洲)也在四月初才舉行人數破萬,有史以來最盛大的年度「肩並肩軍演」(Balikatan Exercise)。這些作為顯示不僅在小馬可仕去年上任後美菲同盟合作就積極升溫,連美日菲也在建構新的安全合作架構。

只是當要菲律賓進一步與台灣發展雙邊安全合作時,基於擔心中國再度對菲律賓報復(第一次與中國在黃岩礁事件對菲制裁有關),馬尼拉的態度還是相對遲疑。但其對於台海議題的態度,以及透過美菲同盟、美日菲合作等對台海的安全問題發展出新的應對機制與態勢,馬拉坎南宮的態度確是相當正面的。

更重要的是,在八月十二日,菲律賓公布其「2023-2028國家安全政策」。該文件將西菲律賓海(南海)以及台海安全視為高度關注的安全議題,也是冷戰結束後菲律賓的戰略文件第一次提到台灣。如果將其與杜特蒂時代菲律賓國安政策花了不少篇幅談「反毒戰爭」(war on drugs)等相比較,就可以發現小馬可仕總統的國安政策與其前任總統的差距有多大。也因此未來美日菲三方合作應該會有更進一步發展,與其他的迷你多邊機制一起,共同建構第一島鏈的安保連線。

台灣須積極透過GCTF擴展印太的安保合作

不管是「美日韓」、「美英澳」、「四方安全對話」,或是發展中的「美日菲」三方合作等,都是在形塑一個對台灣安全有利的印太戰略格局。固然台灣期待可以加入這些迷你多邊的合作關係。但當知道美國的策略是以「網格結構」來塑造新的印太安全架構,並與既有的美國雙邊同盟關係相互搭配後,合理的戰略期待就不是希望其可以出現亞洲北約,或是期待這些「網格結構」會含納台灣。而是將台美合作持續深化,並在這個基礎上透過持續擴展,創造一個以台灣為中心的新網格,以建構出一個會包含台灣的新印太安全結構,以此做為美國印太網格架構的重要一環。

這代表台灣可以積極構思如何透過既有與美國的「全球合作與訓練架構」(GCTF),並將其擴展。目前包括日本與澳洲已經是GCTF的合作夥伴,瑞典等其他國家也在不同領域參與GCTF的合作計畫。怎樣讓這個GCTF發展成為一個以台灣為中心,但也能與美國區域網格結構相互融合,可能會是更為務實的嘗試。

面對印太安全從雙邊同盟的軸心-軸承架構,向由多個迷你多邊所形成的網格架構的發展趨勢,不僅形塑一個對台灣更有利的戰略環境,也提供台灣更多戰略機會。從既有的工具出發,將台灣融入這個網格安全架構的空間是存在的,我們可以好好把握。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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