金門快艇事件致使海巡執法更艱鉅

林少凡
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上個月金門海域快艇事故造成兩名中國籍漁民身亡,引起社會廣泛的關注和討論,此一事件著實令人遺憾,但也引發政治上的爭議,更牽動兩岸關係的微妙變化。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

從實際面來看,金門緊鄰福建東南九龍江口,周遭海域漁業資源豐富,例如黃(花)魚在大陸市場被視為「土豪金」,有極大的經濟利益,且因其漁業作業成本較低廉,吸引許多「家計型漁船」(個體戶自營小型快艇)前仆後繼在金門周邊水域越界活動。面對此狀況,我國海巡署在海上執法勤務長期遭遇不少難處,審度國內情勢及兩岸關係的變遷,此事故雖已成為爭議事件,然如今已進入對內調查、對外協商中,筆者認為我們此時應回歸實際執法層面,共同支持海巡署針對不法案件嚴正執法,以維護我國的海洋權益與民眾權益。

執法行動與執勤風險

首先,這起事件的前提為涉及的「三無」漁船身分不明,且為越界船隻,可能存在嚴重的違法嫌疑。所謂的「三無船」(無船名、無船舶證書、無船籍港登記)為兩岸均關注的船隻,不時發生侵擾海域並以拒檢、蛇行等方式規避我方執法,嚴重破壞了海上秩序,因此,海巡署採取執法行動不但是必要,也是對我國海洋主權應有的回應。

其次,在兩岸關係緊繃的情勢下,海巡署為維護海洋秩序和保護本國漁民利益,積極取締非法船隻,執法決心值得肯定。目前,金門海域不僅是我國漁民捕魚的重要海域,也是熱愛海釣的人士經常前往的區域,對於大陸漁船長年以來不斷越界進入海域進行捕魚,影響我國民眾權益,我方本應採取措施進行防範或取締。然而,執法行動可能導致衝突意外和危險,極可能造成海巡人員的人身安危,如2020年3月16日海巡署於金門海域執勤遭越界的中國籍漁船衝撞,造成海巡署快艇受損,即為一明例(按,網路廣泛轉傳的衝撞海巡隊船艦影片即此事件)。

執法理論觀點

從警政執法的理論觀之,本次事件後續發展令吾人擔憂。舉例而言,經典的「破窗理論」(Broken Windows Theory)指出,顯而易見的失序和輕忽跡象(visible signs of disorder and neglect)將進一步導致犯罪的增加。倘若本事件未能達成解決方案,對海巡執法的威信造成損傷,持續讓我國漁民權益產生破口,未來只會產生更多執法問題。

我們也應該關注是否未來會出現「佛格森效應」(The Ferguson Effect)。這個概念首次在2014年密蘇里州佛格森市發生黑人居民麥可.布朗(Michael Brown)被警方擊斃事件後被提出,該效應指出各界對執法的不信任及敵意,使得執法積極程度降低(reduced proactive policing),執法人員可能因擔憂被指控或面對大眾抨擊而不願積極執法,反而造成犯罪率上升。

本次事件在媒體放大檢視的情況下,如果各界持續以泛政治化的角度抨擊海巡執法行動,就可能進一步引發「破窗效應」和「佛格森效應」。面對兩岸民眾對海巡執法的不信任和敵意,海巡執法人員如果權衡社會大眾公審與媒體輿論壓力,那麼在執法裁量權(discretionary power)及使用強制力(use of force)兩方面都會變得更加保守且猶豫不決。這種情況對我國海巡人員士氣、海域執法效能及保障漁民權益極可能造成三輸的嚴重打擊,將成為未來最大的執法挑戰。

參考國外事故調查經驗

有關事故調查部分,相關部門或可參考國外的制度與實務經驗。以美國為例,《美國法典》(United States Code)第46編《航運》第63章《海事事故調查》所訂定之程序和規定,包括調查事故(investigating the incident)、確定責任(determining liability)、罰責(imposing penalties)以及通過公開調查和通知國會(public investigations and congressional notifications),以確保調查過程公開透明(ensuring transparency)。

依據《海事事故調查》第6301條「海上傷亡事故調查」,美國海岸防衛隊(US Coast Guard, USCG)制定海上安全調查規範,提供政策指導與執行程序。其中2008年公布、長達650頁的「第五卷:調查與執法」(Volume V: Investigations and Enforcement),除提供符合美國國內法規及國際條約的海上事故調查指引外,也提供該隊補救性的執法措施(remedial law enforcement action),以達到執法目的。美國相關政策指引或可作為本次我國海上事故調查的參考資料。

此外,筆者曾於駐美國代表處擔任警察聯絡官期間,兼任我國與美國海岸防衛隊的聯繫窗口,負責促進台美海巡交流。其中包括協助我國海巡官員前往位於維吉尼亞州的海岸防衛隊訓練中心(USCG Training Center Yorktown)接受事故處理指揮官訓練(Incident Commander Training)。筆者卸任後,台美雙方更於2021年3月25日簽署「設立海巡工作小組瞭解備忘錄」,作為海巡交流合作平台,我國也可透過這些交流機制,借鏡美方在類似事故調查的相關實務經驗及作法。

建議與展望

海巡署執法過程確有未盡理想之處,亟須反思和精進,然目前已進入司法調查程序,以進一步釐清相關人員責任歸屬,我們應相信司法的獨立性、客觀性及公正性,靜待調查結果的公布。

本次事件治本之道,筆者建議有三:在執行面,海巡署可主動、適時向社會大眾公布執法作業流程、通報及蒐證的策進作法;在策略面,持續在工作階層強化海巡、海警在兩岸海上協同執法的合作與犯罪偵查,重新審視兩岸海域執法問題的危機處理及風險管控機制;在制度面,尋求以理性、對等的方式建立兩岸對話機制及合作交流管道,使兩岸可以透過善意及積極協商,建立制度性措施,同時促請陸方約制其漁船(民)進入我方水域。

最後,呼籲社會各界肯定基層海巡執法人員嚴正執法的決心與辛勞,更要關注我國漁民對此事件的觀察與心聲,一同支持海巡署的執法行動,共同維護海洋秩序並捍衛漁民權益。海洋問題關乎國家長遠發展和民生安全,需要社會大眾的共同努力和配合,只有堅定不移地捍衛我國海洋權益,才能保障國家長治久安,維護區域的和平與穩定,期待海巡署能夠繼續本於職掌發揮應有的作用,履行守護海洋安全的使命。

作者為銘傳大學社科院犯罪防治學系助理教授

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