政府改造越改越大

胡博硯
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政府越來越大對於歐美國家來說,是個1980年代不得不面對的議題,所以在柴契爾夫人、雷根總統上台後都得面對這個棘手的難題,形成了新公共管理浪潮的政府改造。

行政院。圖片來源:維基百科

英國的政府改造以設立政署為方針

就英國來說,政府改造的一個重點,成立所謂的agency system,國內有學者翻譯為政署,或者獨立行政機關。這個制度也許此前瑞典等國曾經被運用過,但在學理上面沒有系統的說明。而英國大量的將一般政策決定層次以外的執行任務交給了這個政署,而其後受到影響的有荷蘭、芬蘭與日本等國。日本從1990年代開始也成立大量的獨立行政法人,功能為研究開發與行政執行。

何以成立這種機構,讓它似乎脫離在原來政府架構外,一方面政府公務員的人力與資格受到嚴格的限制,公務員為國家執行行政任務的核心,而這個公務員資格的取得以及科層體制其實背後跟民主原則的要求也脫不了關係,因此公務員受有一定資格的限制。

而國家又因為預算有限所以可以任用的人有限,且人民的納稅錢,花起來就有嚴格的程序要求。這些諸多的限制,使得很多單純的任務,做起來也不單純。而這樣的機構的設置,鬆綁了人力編制與資格,另外也使得僵化的主計制度有所變動,政署或行政法人取得更大的活動空間。而另外一方面,這些政署的業務其實與政策決定沒有那麼直接,甚至很多機構都是研究機構或者是博物館等。

台灣政府肥大現象更甚歐美

相同的政府肥大的問題,在我國也是會出現,只是我們在處理這個問題上相比美國、英國與日本大概又晚了十年左右,在時序進到了上個世紀的末期,這個問題在台灣越來越嚴重,事實上,台灣政府的肥大,除了與歐美各國一樣,我們大量的功用機構都由國家來掌握,這些公共服務都由國家提供。因此,美、德等國,也在那個時代有個民營化,或者是私部門化的浪潮,例如英國鐵路的民營化,德國鐵路、德國郵政與電信的民營化等。

而這些也跟上面的政署一樣,放在國家部門裡面去處理沒有效率,不符合效能,民營化讓這些機構有了活力。如果就德國電信與郵政來說,就發展得很好。台灣也是如此,大部分公用事業都掌握在國家手中,這因素也跟威權體制脫不了因素,在威權國家之下,水電瓦斯與電信等都被國家牢牢掌控,金融也是如此,所有的銀行都是公股行庫,除了牢牢控制人民生活外,一方面也有黨國的利益在裡面,例如瓦斯公司大多隸屬在退輔會,就與這個因素有關係。

行政法人化成為趨勢

那我們後來的行政法人大概就承襲了這個傳統,最早的行政法人大概就是俗稱兩廳院的國立中正文化中心。現在目前不管隸屬在中央還是地方政府的行政法人大概已經超過十個。大家比較熟習的就是前身為中正文化中心的國家表演藝術中心,另外負責體育訓練的國家運動訓練中心,在地方層級台北流行音樂中心與高雄流行音樂中心都是大家聽過也利用過的機構。而依據《行政法人法》規定,行政法人要處理的任務要有以下的特點「一、具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。二、不適合由政府機關推動,亦不宜交由民間辦理者。三、所涉公權力行使程度較低者。」

但說真的,何謂不適合民間也不適合政府就可以爭執很久,這些流行音樂中心難道民間不能設置嗎?事實上,我們又要求最好可以強化成本效益者,但如何怎麼讓這些機構損益平衡呢?國家運動訓練中心的經費絕大多數還是政府補助。

這些問題不是在台灣如此,在國外也是如此,既然政署業務與政策無關,何不交給人民來做呢?例如日本的多個機構都是研究機構,或者是博物館,甚至大學也都改制為獨立行政法人,但這些私人都可以做,何以要政府來做。而另外的是,如何區別單純的執行與政策決定呢?你想像的執行事務對人民來說,都是政府的決定,這些爭議在英國就已經發生了,最終落得懷疑就是,我們只想鬆綁員額或者會計制度。

而就人民來說,即便改一個組織形式也無法脫離公部門的懷抱,我們的自來水公司、電力公司都是私法公司但公股為多,有民眾會認為停電或停水政府不該負責嗎?

員額限制下,約聘雇應運而生

但是員額的鬆綁或者會計制度的鬆綁也是很重要的,前陣子一位法官因為工作過重而自殺,而這十年來其實法官員額增加的速度跟不上案件量的增加,再加上管考等因素成為了壓垮法官的最後一根稻草。而員額這個部分不僅僅是司法部門的痛也是這個國家政府每個部門的痛,因為《中央政府機關總員額法》的規定,所以每個機關員額都被高度的控制。但業務卻可能在增加當中,尤其人民對國家的期待變高,怎可能事情會變少。因此在缺乏人力的狀況下,約聘雇,甚至是非典型的任用就是解決的方法。

除此之外,在前述的改革潮流下,我們為了減少政府規模,所以也把業務委外,這些委外也成為了非典型任用。例如在處理社會安全網上,政府依賴民間的團體協助,例如兒少保護的家庭聯繫、緊急安置等這個本來要由國家承擔的業務,國家委託給不同民間團體,民間團體可能今年取得該業務明年可能無法取得,這些雇用的人就可能會面臨著工作中斷,年資無法累計的風險。政府取得的好處就是不需要準備常態的人力去處理上述問題,所以減少了員額。但政府雖然不用自己執行,卻必須要負擔監督的成本,是整體來說是否更有效能其好其實有疑問的。而在即使委外最後的執行責任還是政府身上,但政府有沒有辦法承接呢?這些問題,一再的困擾著我們,卻也無法解決。

台灣的政府組織再造缺遠景、妥協多

台灣的組織再造是一個漫長的過程,因為政府一旦遇到反彈就很難堅持,從2012年起行政院就開始了中央政府的組織再造工作,因為我們機關數太多,尤其部會過多,而事實上很多部會都不是當初《行政院組織法》的產物,例如農業委員會等,這些就成為了組織上的違建。而我國內閣首長人數也遠高於美日等國,人家的內閣在閣樓開會,我們的內閣必須要到大禮堂開會。

經過改造打算從37個部會減少到29個部,但改造過程一波三折,想要統整各種環境權限的環境部,歷經多位環保署長努力胎死腹中,變成了換湯不換藥的環境部。而本來不在改造架構上的數位發展部卻多了出來,這些部會的出現都沒有整體的組織思考,以至於想要改造卻越改越大。而整體的改造我們花了十年時間卻無法完成原來的目標,與我國的國情有很大關係,德國在每次大選後,由於執政黨的更迭,向來採聯合內閣的該國,就常常必須要因為執政黨事務分配的不同去改變部會的職權,但我國卻沒有這樣的彈性。

而另外一方面國家精簡業務,所以要成立行政法人,但又把原來已經是公法人身分的水利會,改制為行政機關,看似理由正當,但卻沒有思考過員額的問題,我們一方面想辦法把國家任務減少,一方面又把一些任務撿回來國家自己做,這個部分缺乏思考。行政組織其實是要去執行行政任務重要的基礎,但我們在思考上面沒有做整體的思考,就會讓行政任務執行力道不強力,這個是我們必須要審慎思考的。

作者為德國柏林洪堡大學法學博士,現任東吳大學法律學系教授,內政部/交通部訴願會委員。專長憲法、行政法。

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