「中華民國台灣」的下一步?

宋承恩
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總統蔡英文在2021年雙十談話中,提出「四個堅持」:堅持自由民主的憲政體制;堅持「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」;堅持主權不容侵犯併吞;與堅持「中華民國台灣的前途,必須要遵循全體台灣人民的意志。」她主張,這是台灣人民「最大的公約數」,是台灣政府基於民意的底線。同時,她再次提到「中華民國台灣」:

「從1949年中華民國立足台灣以來,已經經歷七十二年。這七十二年來,我們的經濟從貧窮到富裕、政治從威權到民主、社會從一元到多元,一步一腳印,成就了今天中華民國台灣嶄新的樣貌。」

這不是蔡英文第一次提到「中華民國台灣」,2019年雙十談話她就提到:「中華民國已經在台灣屹立超過70年」,通篇並多次以稱國家為「中華民國台灣」;2020年5月20日第二任就職演說中,蔡英文說:「過去70年來,中華民國台灣,在一次又一次的挑戰中,越發堅韌團結。」

圖片來源:美聯社/達志影像

台灣是有權自我定位的主體

「中華民國台灣」此一定性,有其演進過程:早在蔡英文2012年競選總統時,就提出「中華民國就是台灣;台灣就是中華民國」。2016年甫當選還沒就任,就開始面對中國一連串的打壓(我稱之為「去主權化的全面戰爭」),對岸官方與學界二軌不斷釋放「蔡英文當局瘋狂謀獨,不斷挑釁」的訊息,到現在中國國民黨還是遇事指責民進黨製造事端。2017年斷交潮最劇烈時,府院開始逐步將對岸稱為「中國」。

習近平2019年1月2日於《告臺灣同胞書》40周年紀念會談話,提出探索「一國兩制」台灣方案,表達願意同臺灣各黨派、團體和人士就兩岸政治問題開展對話溝通。當天下午蔡英文即強硬回應台灣絶不會接受「一國兩制」,也不會接受「九二共識」,因為「北京當局所定義的『九二共識』,其實就是『一個中國』、『一國兩制』。」

2019年蔡英文雙十談話正式將國家定調為「中華民國台灣」;2020年競選連任以捍衛主權為號召,吸納中間選民,成功將抵抗中國併吞定調為台灣最大公約數。2021年10月27日最新的CNN訪談,蔡英文也是通篇稱對岸為「中國」(China)或「中華人民共和國」(PRC),而且沒有一次提到「中華民國」。

台灣歷任民選總統有關國家定位與兩岸關係的公開談話,對岸與國際莫不賦予高度重視,因為政府的自我主張,牽動台灣的國際地位,乃至區域和平。這其中包含最大的矛盾是:如果真如中國所言,中國對台灣擁有主權舉世公認,中國何必在乎台灣的自我主張?中國對台灣總統公開發言的反應越劇烈,恰恰證實了台灣的自我定位極為關鍵,台灣是有權在國際層次自我主張的主體,而中國對台灣的主張其實處在極不穩固的虛幻狀態。中國方面的反應越是「上竄下跳」,從一個意義來講越是賦權(empowering)予台灣。

美中台乃至國際有關台灣地位的文件,時常提到「台灣前途必須尊重台灣人民的意願」,對此,中國方面輒以「全體中國人民」加以抗衡。實際上,中國對台灣人心走向極度在意,費盡心思用嚇用騙用買,爭取台灣民意朝有利其意圖方向發展。也就是說,中國的實踐,證實它自己也認為台灣人民才是台灣真正的主權者。

台灣總統的公開發言既然如此重要,本文將試圖分析蔡英文「中華民國台灣」各方面的意義。先講結論:如此形塑固然是因為各種內外因素的擠壓所促成,「中華民國台灣」與中華民國台灣72年的「新生國家論」是否有助於確立台灣的國家地位乃至於國際承認,仍視此一論述的下一步,究竟是作為進一步鞏固主權的基礎,還是被用來限制主權的主張。「中華民國台灣」論是否能被國際所接受,也不乏困難,其中的魂結仍在是否明確堅持「台灣不屬於中國」乙節。

凝聚共同體意識

蔡英文2021年雙十演說之時,正值中國對台灣武力威脅高張之際。蔡總統演說巧妙地把南海、東海、香港、印太區域面臨的挑戰,與台灣所面臨的威脅結合起來,稱台灣處於對抗威權擴張民主防線的最前緣,將台灣安全緊緊鑲嵌於區域安全與國際秩序中,高度呼應國際近來關切台灣安全的論述。

對內方面,蔡英文通篇演說付出了相當大的心力,強化台灣共同體內部的凝聚力。總統花了相當的篇幅描繪先來後到的台灣人所經歷的歷史環節,試圖喚醒人民榮辱與共的情感,最後總結在「確保主權、捍衛國土」的堅持。

面對外部威脅,必須強化內部的共同體意識與團結,可以理解。然而,考量到其實不那麼久遠前的威權統治,以及未竟全功的轉型正義工程,歷史上的傷痕與歧異是否能如此抹平,現今是否已有告別過去,大步邁向未來的較佳條件,如同賴怡忠專文〈「中華民國台灣」七十二歲生日快樂?〉所說的,還有很大的討論空間。不論如何,在國家外部安全威脅驟升的情勢下,召喚團結以抵抗中國侵略是必要的,此點上該篇演說用心良苦。

「中華民國台灣」:極大化中間選民支持

在政治精算的部分,蔡英文「中華民國台灣」的論述,著眼於搶佔「中華民國」論述,邊緣化藍白紅等勢力,以極大化中間選民支持,確保本土政權能夠勝選,繼續執政。這由蔡英文演講後,民進黨眾多立委發言爭相「擁戴中華民國」,可見一斑。

也許根據民進黨內部的民調,支持明確化台灣主權主張,堅定台灣國家正常化的選民,從來不是多數。要確保勝選,在論述上必須贏得很大一塊中間選民的支持。這些中間選民走的是「理性選擇」路線,平時似乎並不熱中支持正名制憲等外顯式的伸張主權行動,但在國家主權遭遇危機,例如在太陽花學運時,仍會挺身而出力保台灣。在中國國民黨把「迎合中國反對台獨」放在「堅持中華民國」之上的情況下,「抗中保台」的大旗,轉而由民進黨揮舞。

也因此,有了「台灣人民最大公約數」的說法。當「最大公約數」是定位在「維持現狀派」的選民時,表示持較為兩極立場的人民,必須妥協向中間靠攏:對藍白紅力量來說,如果不往「抗中保台」方向調整,必定面臨邊緣化危機;對台派/獨派而言,可能必須因為「堅持中華民國」對當前的鞏固國權有幫助,而必須暫時吞下無法接受的部分。

以上政治精算,很大部分根基「中間選民佔大多數」的假設。此一傳統假設是否仍然存在?我們也必須追問,就算這樣的假設成立,中間選民偏好「維持現況」的原因,究竟是什麼?是出於「不想把跟中國的關係鬧僵」的理性考量?還是只是因為在中國武力威脅下不想激化情勢?如果是後者,表示大多數選民對於追求完整法理國家,沒有原則性的反對,只是因為武力脅迫不得不走中庸路線。如果真實的民意是後者,台灣政府至少應該用更明確的話語,向國際陳述此是「受脅迫下的不得不然」,而不是只說「維持現狀就是我們的主張」。

這些背後的國內政治算計,將影響日後推展國家正常化的路徑。我們希望這個「負責任的政府」,不單自許確保台灣安全與「留給下一代一個更好的台灣」,也能由不作為式的「不挑釁」,轉而善用情勢,主動靈活出擊。

以「堅持中華民國」取代「九二共識」

打從還沒上任,蔡英文政府就不斷被指責「不接受九二共識」,並被指責這是與中國關係不穩定的根源。但情勢在2019年初發生了變化:習近平把「和平統一」定調為「一國兩制,台灣方案」,導致中國國民黨失去了面對中國主張「一中各表」的空間。自此,人們更加確定中國如果提「九二共識」,真正的目的只是在指責民進黨與要中國國民黨表忠而已。

蔡英文2021年雙十演說,似乎在定調以「堅持中華民國」此一新的主張,取代「九二共識」。一方面,這是上述搶佔「中華民國」論述地位,同時也擺脫受限於中國國民黨欲施加的緊箍咒的活棋。相對於中國來說,則是一方面暗示將在改變台灣法理地位上自制,另方面意在逼迫習近平正面面對「中華民國」。這可能是在活用「一個中國」的另類模糊空間。是否能如願換取到雙邊關係較為緩和的契機?儘管目前看來仍遙遠,但未來並非不可能。

「中華民國台灣」:防禦性自我定位?

蔡英文的演說有很強的「防禦」意味。面對外部威脅,蔡英文主張台灣將全力阻止台海和平與台灣自己生活方式之現狀被改變。此一論述也是以負面方式表述的:

「維持現狀就是我們的主張,我們也會全力阻止現狀被片面改變。……絕對不要認為台灣人民會在壓力下屈服。我們會持續充實國防,展現自我防衛的決心,確保沒有人能逼迫我們走向中國所設定的路徑。因為中國所設定的路徑裡頭,不會有台灣民主自由的生活方式,更不會有兩千三百萬人的主權。」

強調「維持現況」,給台灣政府現行的政策相當程度的「守勢意味」。以負面表述強調「不冒進,不挑釁」,意味著自我約束與限縮。在兩岸角力上,對岸與其台灣內部的附和者,經常性地指責蔡英文政府「冒進」、「挑釁」、「謀獨」,固然國際不買帳,反而認為中國才是現狀的破壞者,但事事放大檢視,其實也產生一定制約蔡英文政府的效果。

同樣的,執政團隊心心念念以「不挑釁,不給中國攻台藉口」,為政策方針。在憲政改革如此重要的國家正常化工程上,蔡英文同篇演講表示,將「以中華民國憲法為基礎」,以維護民主自由憲政體制為前提,來進行修憲。

「中華民國台灣」的自我定位,搭配「不冒進,不挑釁」政策,有雙面刃的性格。在試圖著重台灣自我主權的同時,也預先地公開承諾自我約束,不在國家正常化的道路上大步推進。

「互不隸屬」:能強化國家邊界?

在前述考量下,2021雙十演說提出「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」的堅持。這個說法源自民進黨早期的論述,以強調「不隸屬」的否定表述方式,軟性主張台灣主權地位。目前常聽到的「中華人民共和國沒有一天統治過台灣」等說法,皆是源自「互不隸屬」的概念。

「互不隸屬」堅持,乍聽之下或許強硬,細究則非如此。演說中前段剛剛講「中華民國台灣」,後段到了「互不隸屬」台灣立刻不見了,只剩「中華民國」,彷彿在暗示在國家層次,或相對於中華人民共和國的層次上,夠格的只有「中華民國」,且此時「中華民國」包含台灣。這彷彿在呼應「中華民國」才是國家標誌,而台灣只(能)是地理名詞,或是彷彿呼應「中華民國是國家,台灣是家園」。講到「互不隸屬」不直接「中華民國台灣」一以貫之,為德不卒,是非常不好的信號。

72年?110年?

但更嚴重的,是「中華民國台灣」的說法,可能有嚴重的法理缺失。

蔡英文雙十演說之後,陸委會在回應中國國台辦的批評時完全打臉蔡英文的「中華民國立足台灣72年」說,聲明:

「中華民國是主權獨立國家,110年來始終屹立不搖。兩岸沒有任何從屬關係,這是事實。」

如果中華民國是110年,1949年以前的「中華民國」,與1949年之後的「中華民國」,是兩個國家?還是同一個國家?如果不是同一個國家,怎有110年?如果是同一個國家,兩岸之間是什麼關係?

事實上,這也不是陸委會第一次重申「中華民國」110年的存在。今年4月15日,於回應國台辦所言,「中國國民黨1949年退踞台灣,從此喪失代表全中國合法政府地位」時,陸委會發言人稱「中華民國成立迄今已110年」,實際上肯定了中國政府領有台灣的合法地位。

陸委會也不是唯一一個主張「台灣屬於中華民國」的中央部會。外交部的網站上,到今日仍然掛著《「臺灣的國際法地位」說帖》,開宗明義即稱:「臺灣是中華民國的領土」,並詳述「中華民國從1945年10月25日起,即在法律上(de jure)與事實上(de facto)行使對臺灣的領土主權。」

如果依據國際法,「中華民國」對台灣擁有主權,且「中華民國」已成立110年,即中華民國曾是代表中國的政府並延續至今,那麼台灣官方的說法,是為「中國領有台灣」,提供法律基礎。

如果「中華民國台灣」這個說法,背後的立論是「台灣的主權屬於中華民國,因此必須連結『台灣』與『中華民國』」,則其中有極嚴重的法理缺失。

「中華民國72年」論隱含不同的主權論述

在法理上,「台灣主權屬於中華民國」,絕非唯一的獨立國家法理論述。國際法學的前輩教授,從彭明敏、黃昭堂、到陳隆志,花了極大的工夫,論證台灣的主權不屬於中國(不但不屬於中華人民共和國,也不屬於「中華民國」),而是由戰後的未定歸屬地位,經由人民自決的事實上行使,屬於台灣人民。由法理的角度,「台灣主權屬於中華民國」絕對不是唯一的理論,甚至不是可信的理論;而「中華民國110年論」,更是將1949年前後的「中華民國」視為同一個體,自我斷送了切割「中華民國」與中華人民共和國的空間。

事實上,蔡英文的「中華民國72年論」,反而含有以1949年前時間線,切分作為新生國家的「中華民國」,與由中華人民共和國政府所代表之中國的契機。蔡英文是這樣講的:「從1949年中華民國立足台灣以來,已經經歷七十二年。」這裡是以台灣為主體地位,講述迎來「中華民國政權」,並沒有講述「中華民國」的地位,更沒有講台灣屬於「中華民國」,而開啟了台灣主權論述的可能性。

但這一切,因為政府部門的相反論述,而不清不楚。因著中央政府部會在台灣主權論述上的不一致,總統演說中的國家主張變得混淆不堪。我不明白國家地位論述如此重要的議題,如何可以總統一個調,部會另一個調。我也不清楚中央的部會,基於怎樣的理由,至今仍主張「中華民國領有台灣論」。在蔣介石威權時代,國府如此主張,是因為必須維持其統治台灣的合法性;在民主化後的台灣,已無此問題。中央政府部會是否出於墮性,在論述上無法與時俱進?還是整個政府,在台灣的主權地位上,其實沒有堅實的研究與理解,而總統的72年論只是即興之作?

在2021年的今日,我們的政府仍出現如此的重大缺漏,無怪國際社會不清楚台灣人民的自我主張究竟是什麼。

切割中華民國已是安全議題

甚者,在戰雲密佈的今日,妥適處理台灣的法理地位,攸關在中國發動侵台攻擊時,友邦馳援是否符合國際法的問題。以美國而言,1950年6月韓戰爆發之際,之所以能夠以第七艦隊協防台灣,是因為在法理上採取了台灣主權不必然屬於中國,有待和約作最終處理的立場。眾所週知,舊金山和約並未就台灣主權的歸屬,做終局的處理。

時至今日,美國前國務卿蓬佩歐言明「台灣早已不是中國的一部分」,美國國防部文件主張「台灣從來就不是中國的一部分」,也都是在為台海一旦有事,能夠以合宜的武力因應,提供法理基礎。

相對來說,疫情中美國陶德高階代表團會唔國會議員,特別關切中國國民黨對九二共識的態度,以及美國前國安顧問萊斯對台灣內部的中國代理人公開關切,莫不是擔憂台灣內部的木馬屠城。

由國際看國內,觀點反而清楚。但國內的似乎仍甘於在「最大公約數」的政治泥淖中混戰。

蔡英文的「中華民國台灣」論述,固然在國內政治算計、凝聚台灣內部共識需要、以及外部武力威脅的交互作用中形成,在方方面面仍帶來值得深思的意義。此一論述固然開啟了採取不同於傳統台灣主權論述的契機,但在本文寫作之時,仍因為中央部會的相反論述,變得混沌不明。相反的,國際情勢上確保台灣安全,阻止中國對台灣用武的需求,卻是無比迫切重大。台灣的決策者,是否能夠有足夠的法理知識,有審度時勢的智慧,做出真正符合台灣利益,能確保台灣安全的決策?

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