俄烏戰爭之國際法分析(三):普丁的「北約東擴論」與「預防性自衛」?

陳怡凱
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前言

普丁在俄烏戰爭之正當化事由接連打出「集體自衛」、「人道干預」、「拯救本國國民」,但這三招在論述上顯得倉卒與疏漏,難有說服力,已如前述。普丁真正有比較慎重鋪排的是「反對北約東擴論」:早在2014年俄國兼併克里米亞之戰時,普丁就以所謂「北約東擴蔑視俄國的國家安全利益」為理由來正當化。

圖片來源:美聯社/達志影像

2021年12月俄羅斯向美國與北約建議要締結《安全保障條約》(Treaty between The United States of America and the Russian Federation on security guarantees),此一由俄羅斯單方起草之條約草案除了要求北約放棄擴張之外,還規定北約必須退回到1997年「前蘇聯的疆界線」(德國與波蘭之邊界),以及北約在該疆界線內不得設置軍事基地與架設飛彈防禦系統(軍事緩衝區)。這種被西方斥之為「與俄烏衝突毫不相干之荒謬要求」,普丁卻以北約東擴違反了1990年代初西方對俄國的口頭承諾來正當化該要求。

在北京冬奧前夕的俄中聯合聲明中,甚至把「反對北約東擴」提高到與中共最愛的「反對台獨」相提並論。在布林肯與王毅的通話中,中國支持俄羅斯的論述,認為戰爭之起因是北約沒有尊重俄羅斯之安全需求,以及西方國家違反承諾。咦!在國際法上到底誰有理?本文要分析的是:西方國家到底在1990年代初有無此種「北約不會再往東擴張」之承諾。以及當北約以「烏克蘭作為主權國家,有權自己選擇其軍事同盟夥伴」為理由,駁斥普丁之要求之後,普丁可否以「預防性自衛」為理由來出兵。

西方國家違背北約不東擴之承諾?

普丁所謂的1990年代初西方國家對俄國之口頭承諾「北約不東擴」,所指的是在協商兩德統一之「二加四條約」過程中之口頭承諾。根據歷史學者的研究,當時西德為了兩德統一不要變卦,因此西德的確有作出「北約不東擴」之口頭承諾。西德外長根舍(Genscher)為了排除蘇聯的疑慮,於1990年2月10日與蘇聯外長謝瓦納茲(Schewardnadse)會談時表示:「德國聯邦政府認知到:統一後的德國隸屬於北約之隸屬性會產生複雜的問題。不過,對我們而言確切的是:北約將不再向東擴張」。

此外,「二加四條約」協商的「會談備忘錄」同樣有記錄美國國務卿貝克(James Baker)、德國總理柯爾(Helmut Kohl)、與德國外長根舍之承諾:「不會有北約向東擴張存在」。不過由於當時華沙公約組織仍然存在,因此在前述兩德統一脈絡下的承諾指的只是北約只擴張到兩德統一之後的東德領土上而已(小東擴),該承諾不可能是指北約不東擴到立陶宛、波蘭、捷克(大東擴)。「二加四條約」在1990年9月12日就已經簽署。之後,華沙公約組織於1991年7月1日解散,蘇聯在1991年12月26日解散,這時才有「北約大東擴」之問題。對於蘇聯同意兩德統一而感激涕零之西德政府,當時絕不可能白目到當面承諾:「將來就算你們蘇聯瓦解分裂成15國,華沙公約解散,我們北約也絕不會東擴到你們一丁點的領土上」。

「二加四條約」本身也沒有任何規定禁止北約超出於東德之外向東擴張,因為後來東陣營的整個瓦解不是當時所能逆料。「二加四條約」第5條與第6條只規定統一後的德國留在北約,以及關於德國軍隊駐紮在前東德的領土上。由此可以得出:當時之德國與美國政治人物無論是口頭承諾,或記載於協商備忘錄之「北約不東擴」,在當時的時空下,不可能是指普丁所說的:「西方國家承諾北約不大東擴」。除此之外,俄羅斯關於北約大東擴的立場也並未自始反對,在1993年葉爾欽(Boris Jelzin)政府時代並不反對波蘭加入北約,事實上俄羅斯自己也尋求加入北約之可能性。因此普丁指控西方國家違背北約不東擴的承諾,並非事實。

軍事緩衝區

前述2021年12月17日俄羅斯單方規劃與公佈了與美國及北約未來的《安全保障條約》之條約草案:根據該條約草案北約被課以義務,不可以再收新的成員。此外北約被要求退回到1997年狀態的軍事基礎結構,也就是要倒退回到1999年與2004年北約東擴回合之前的狀態。美國必須要將其核武從歐洲撤出。

如果把條約草案之這些要求歸納起來的話,則從俄羅斯的觀點出發,就會在北約東半部的領土上產生出一個安全政策上的軍事緩衝區,而不是沿著目前之北約的最外緣的邊境。這意味著:與莫斯科相鄰的鄰國(比如烏克蘭)如果被俄羅斯侵略,則就不再能指望西方的援助。

普丁在對烏克蘭發動戰爭時所公布的戰爭目的,除了要求烏克蘭「去納粹化」之外,還加上「去軍事化」。換言之,普丁不是只要求烏克蘭不得加入北約而已,而是要把烏克蘭變成其「附庸國」。這些要求加總起來就顯示出:普丁的野心是要恢復前蘇聯之版圖與前冷戰東西對峙之狀態,這把過去飽受欺凌之前蘇聯東歐附庸國都嚇醒了,而促使它們在俄烏戰爭時展現出空前的團結。

預防性自衛(preventive self-defence

對於烏克蘭加入北約一事,北約根本就還沒排上議程。對於普丁之要求「拒絕烏克蘭加入北約」之問題,北約以尊重烏克蘭之主權國家之立場,承認烏克蘭有權選擇要加入何種軍事同盟,因此北約沒有權限去答應俄羅斯的要求。

至於俄羅斯單方起草之《安全保障條約》所要求之北約退回到第一次東擴之前之防線,根本就被認為荒謬絕倫而拒絕。因此俄羅斯就以本國國家安全受威脅為由來發動對烏克蘭的戰爭。如此看來,普丁還是主張「自衛」,而不是侵略。但俄國根本沒有受到任何武裝攻擊,是否合乎憲章第51條之自衛之要件?可否主張「預防性自衛」?

雖然自衛權之要件是挨打之後的反擊,而原則上不可以先出手打擊別國,但由於現代型之戰爭科技,國家在遭受到第一擊之後,是否還有能力反擊?就已經大有問題(所謂首戰即終戰,尤其是如果所遭受到的第一擊是核武攻擊)。因此要求國家坐等先挨打,才能行使自衛反擊權,不但不合理,也無法要求任何國家遵守。因此國家實務承認率先出手之「預防性自衛」(preventive self-defence)或「先發制人性自衛」(preemptive self-defence)都屬於合乎憲章第51條之自衛反擊權。不過,如果「先出手攻擊他國」,也可能被算作是「自衛」,則「自衛」與「侵略」之區別何在?

卡洛琳原則(Caroline Test

在國際法上,預防性自衛必須滿足「卡洛琳原則」關於自衛之必要性標準:對方之武裝攻擊雖然尚未發生,但該攻擊是具立即性(迫在眼前的)、無可避免的(勢不可擋的)、並且己方除了自衛反擊之外,沒有其他手段的選擇的餘地以及沒有任何可以作其他考慮的因素(最後手段性),則(預防性)自衛是可容許的。

也就是對方對我方即將發動攻擊,該武裝攻擊之危險並非單純只是在機率上有可能性存在而已,而是該危險一定會發生,有如箭在弦上不得不發之無可避免性,而己方別無其他可以避免戰爭之可能性,必須滿足這些要件才能夠以「預防性自衛」之名義來率先出手攻擊(反擊)。

普丁之「預防性自衛」主張不成立

俄羅斯所面臨的處境並沒有達到這種「卡洛琳原則」所要求之狀況:沒有任何跡象顯示北約將對俄羅斯發動攻擊,北約也尚未將烏克蘭加入北約的申請案排上議程,即使北約拒絕俄羅斯之停止東擴之要求,也並沒有構成對俄羅斯之武裝攻擊之立即性與無可避免性,烏東戰爭是烏克蘭政府軍與叛軍之內戰,也有德法兩國介入調停,俄羅斯並非沒有其他手段可以行使。

因此如果普丁主張:「北約不停止東擴,或烏克蘭不允諾不加入北約,就會對於俄羅斯之國家安全構成威脅」,則此種主張距離卡洛琳原則之自衛權要件:北約對於俄羅斯之武裝攻擊具「立即性」、「無可避免性」與「俄羅斯別無選擇之最後手段性」均相差甚遠。因此俄羅斯無法以所謂「預防性自衛」來正當化這場戰爭。

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