台海問題之國際法分析:中美關於台海關係之法律攻防

陳怡凱
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前言

中國軍機不斷騷擾我國的防空識別區,有時甚至越過海峽中線,在俄烏戰爭爆發之後台海和平與穩定引發舉世的關注。最近中國的小動作不斷,四月22日中國外交部把美國國防部長奧斯丁的「一中政策」竄改為「一中原則」。五角大廈發言人被逼得趕快出來澄清。6月13日中國外交部又出來放話「台海是中國的內海,中國對於台海擁有主權、主權權利、與管轄權」。兩岸關係之國際法定位之爭端再起,美國之戰略性模糊之意義為何?是否能繼續維持下去?若中國武力犯台,美國應如何出兵保台?是否有國際法依據?是否需要安理會決議?所謂「維持現狀」的國際法意義為何?中國最近這些小動作所為何來?

過去兩年,美國海軍在南海和台灣海峽的活動急劇增加。圖片來源:美聯社/達志影像

美國戰略性模糊之國際法意義

眾多國際政治學者認為美國在兩岸政策上採取「戰略性模糊」之策略,特別是當中國武力犯台時,美國是否會出兵保台這一問題上,美國不明確給予肯定或否定之答覆。此種策略之好處被認為是既牽制台方之台獨(避免美國被捲入戰爭),也防止中方之武統。

但是從法律學者的角度來看,美國戰略模糊的背後是:可以暫時不揭開台灣之國際法地位之棘手問題。因為若中國武力犯台,如果美國明確回答會出兵保台,則馬上面臨一個問題:美國出兵保台的法基礎為何?在沒有安理會決議,台美也沒有軍事同盟條約底下,如果是引用憲章第51條之集體自衛權,背後就隱藏:「台灣之國際法地位是擁有自衛權之國家,而非無自衛權之中國的叛離一省」。

在美台沒有軍事同盟條約底下,根據國際法院尼加拉瓜案之判決,美國之出兵保台還必須要有蔡英文總統之開口請求。反之,如果像前總統馬英九2010年接受CNN專訪時曾經說過的那樣所謂「永不向美國請求出兵」,則自己把門堵死,此時美國也無法引用集體自衛權來正當化其出兵保台。

美國出兵保台之法基礎

如果美國不用台灣開口就出兵,而且不是只提供武器協助台灣自衛,而是美國自己迎戰中國之武力犯台,則這背後的法基礎何在呢?這似乎暗示著:台灣還不是國際法上之國家,美國對於台灣存在著國際法上之權利與責任,因此誰打了台灣就是打了美國,由於美日安保,所以打了美國就是打了日本,也打了北約同盟國。日本前首相安倍的名言所謂「台灣有事就是日本有事,日本有事就是美國有事」,順序似乎應該是倒過來才對。不過,這是甚麼國際法法理?台灣與美國是甚麼關係,導致台灣挨了中國武力攻擊,美國就直接出兵反擊中國?有何種法律文件明文這麼規定?

《台灣關係法》第2條第b項第4款規定:「任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉—包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切」。本條是說:打了台灣就被美國視為對西太平洋「和平之威脅」(注意:光是對台灣經濟制裁就已經被美國視為對西太平洋之和平威脅,因此如果武力犯台,則更加成立和平之威脅)。美國這種不用安理會決議,也不用台灣總統開口請求集體自衛,就自行判斷是否有「和平之威脅」,這在國際法上是否能說得通呢?

值得注意的是:是否有「和平之威脅」存在?根據《聯合國憲章》第39條是只能由安理會獨家判斷,而非美國自行判斷。更何況根據聯合國實務,一國單方對於他國經濟制裁或貿易禁運並不被安理會認定為是「和平之威脅」,但美國卻把這種對台灣的貿易禁運逕行視為是對西太平洋之和平威脅,簡直比安理會實務還要更寬鬆。當美國獨家判定這裡有西太平洋和平威脅存在之後,接下來也毋庸安理會出兵之決議,美國就自行決定出兵防衛台灣,難道說:「西太平洋由美國管?而排除了安理會之管轄權」?雖然條文只說「美國嚴重關切」,沒有明說「和平威脅確定之後,接下來要如何」?

但既然被判斷為有「和平之威脅」存在,此時參照聯合國安理會之實務,接下來的法律效果就是憲章第41條之各種制裁(特別是經濟制裁),或第42條之出兵。因此美國在確定有「和平威脅」之後之所謂「嚴重關切」,當然包括這兩者:對武力犯台者實施經濟制裁或出兵。

美國未經安理會決議,直接出兵保台之國際法容許性

如果中國當真武力犯台,美國在根據《台灣關係法》「嚴重關切」底下決定出兵,則在沒有安理會決議之下,是否合乎國際法?如果台灣當真是中國的一部分,以及台灣問題是中國內戰遺留下來的問題,則美國決定出兵就不符合國際法了,因為介入他國內戰是違反國際法地干預他國內政,唯一可以合法介入他國內戰的,就只有「應邀干預」,也就是須有被承認為中國合法政府之PRC政府軍的邀請。由於中共政府不可能邀請美國介入,所以美國也不可能可以引用「應邀干預」來正當化其出兵。因此唯一的合法化管道就是直接否定台灣是中國一部分的內戰說。

拜登5月23日在東京的記者會上講得很清楚:「中國沒有進入和可以用武力接管台灣的管轄權」(這是溫和的講法,背後隱藏的含意就是台灣不是中國的一部分)。龐佩奧就直接說「台灣從來就不是中國的一部分」,二者意思相同:「台海問題不是中國內戰問題」。因此這就已經排除了美國軍事介入台海衝突之國際法障礙了。從代表美國之美國總統與前國務卿的說詞,至少可以導引出美國的官方立場:「台灣國際法地位不是中國內戰的遺留未解之問題」。然則台灣之問題為何?

台灣問題不是中國內戰遺留之問題而是太平洋戰爭遺留之問題

台灣問題是第二次世界大戰太平洋戰爭結束之後,美國透過《舊金山和約》使日本放棄其台澎領土主權,但並未讓渡給中國或任何其他國家所遺留下來的問題。美國獨家判斷:打台灣就是對西太平洋之和平威脅,這是提醒大家:「別忘記了美國是太平洋戰爭之戰勝國」。太平洋戰爭是結束了,但太平洋戰爭結束之後所遺留下來尚未解決之問題,戰勝國之美國是有權過問的,而且拜登前述說詞也否定了中國對這個問題之管轄權。

除此之外,更重要的含意是:美國單獨判斷是否對西太平洋構成和平之威脅,因而也排除了聯合國安理會之管轄權。美國這種凌駕安理會之上的對於台灣安全與西太平洋之和平威脅之獨家判斷權,在國際法上有依據嗎?有的,這規定在《聯合國憲章》第107條之敵國條款。許多學者認為憲章第107條之敵國條款已經過時了,因為其認為:「第二次世界大戰的敵國之德國與日本都已經民主化,而且對德國與日本的二加四條約或舊金山和約都已經締結那麼久了,因此該條文老早就成為具文了」,這似乎只說對了一半而已。

《舊金山和約》中只要求日本放棄台灣之領土主權,這是對於敵國日本所作的處分,該處分所遺留下來之台灣主權歸屬之問題,透過憲章第107條之敵國條款,就擺脫了安理會之掌控。老謀深算的美國早就伏線千里,在1945年的聯合國憲章中已經埋設了一條擺脫安理會插手的敵國條款,台灣問題就是戰勝國美國對於敵國日本之處分所遺留下來的問題,因此根據憲章第107條,用不著安理會決議,由美國直接判斷「武力犯台就是對西太平洋和平之威脅」,也完全合乎聯合國憲章。

美國應如何防衛台灣安全?

當中國武力犯台時,到底美國是協助台灣自衛?或美國自己出兵擊退中國?美國對於中國武力犯台之因應之道,把這兩種不同的可能性全部都規定在《台灣關係法》第2條第b項第5款與第6款。第5款是說:「提供防禦性武器給臺灣」。反之,第6款則規定:「維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動」。這兩款背後明明是不同的國際法出發點,卻規定在一起,更證實台灣國際法地位之不簡單(至少在《台灣關係法》制定之1979年當初,台灣之國際法地位不明,因此條文只能高來高去,把互相矛盾的出發點並列)。到底美國適用哪一款來對抗中共之武力犯台,也將揭露台灣之國際法地位問題。

這兩款的共同出發點是:「台灣不是中國的一部分」。這兩款之差異在於:第5款的出發點是台灣為自衛權主體(國際法上之國家),有權單獨自衛,因此美國提供台灣武器自衛。反之,第6款的出發點是「台灣既非自衛權主體,也不是中國之一省」(背後暗示:台灣不是國際法上之國家,因此第6款使用的文字是以「台灣人民」為對象而非像第5款那樣以「台灣」為相對人),此時由美國出兵保台。

從這裡也可以看出為何拜登之「直接出兵保台」說(第6款),接著又被美國國務院更正為「提供台灣武器自衛」(第5款)之數度反覆,因為美國對於台灣之國際法地位仍不想揭露。美國不想揭露,只想含糊地要大家「維持現狀」。

美國與中國關於台灣問題之法律攻防

美國這種模糊戰略真正令人不安的是背後:「美國不明白揭露對於台灣國際法地位的看法」,這不僅令台灣不安,也令中國不安。過去獨派企圖以「入聯公投」案、「美屬派之控美案」來澄清台灣國際法地位之問題,其實是逼美國要把該問題講清楚(前者使美國總統小布希認為陳水扁總統是麻煩製造者,後者最後是美國法院尊重行政機關之外交權而硬是迴避了該問題)。現在中國也開始逐漸不安,因為中共與美國數十年打交道的結果,開始發現美國其實是利用中國一廂情願的一中想法而不揭穿與說破。

美國口風很緊,你自己的主張,美國並不直接反對,但隨著你的話風,打蛇隨棍上安放了前提:「兩岸關係須和平解決」。中國一聽大喜,以為美國終於鬆口讓中國有權插手兩岸事務(因為兩岸關係要求中國和平解決之背後似乎暗示:中國其實擁有台灣主權),而美國只是要求「和平解決」而已。殊不知美國扣住最後的底牌(台灣主權歸屬問題)不揭曉,但是要中國和平解決兩岸關係卻很明確,至於法理上台灣主權是否屬於中國,就讓中國自己去做夢(因為這些都是中國自己同意的,而被美國寫在上海公報:「美國認知到(acknowledge)海峽兩邊所有的中國人堅持只有一個中國,以及台灣是中國的一部分。美國政府並不挑戰這一個立場。美國重申其關心的是:由中國人自己和平解決台灣問題」

看到沒有,美國法律專家的好刀筆,寫出這段文字真的是天才,中國自己承諾要和平解決台灣問題(這是美國所想要的部分),所以被定入了聯合公報,至於所謂「台灣是中國的一部分」(這是中國真正想要的部分),中國只是交換到「美國認知到」(acknowledge)而已,並沒有交換到「美國之承認」。證諸於後來美國揭露的「一中政策」不同於中共的「一中原則」,可知美國的戰略模糊的用意就是:美國自始至終沒有違背承諾與說謊,你中共的一中主張我美國都理解與都尊重(但我並不同意)。

從頭到尾都是中共你自己在說台灣是你的一部分,以及你同意要和平解決兩岸關係,美國只挑他贊成的部分(和平解決就是放棄武力犯台),並且立刻板上釘釘,不只釘入上海公報而已,《台灣關係法》再加碼,於第2條b項第3款規定:「3.表明美國決定和『中華人民共和國』建立外交關係之舉,是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望」。

本條清楚表明:中國放棄武力犯台不是中國取得台灣主權之前提,而是中美建交之前提。中國放棄武力犯台所交換到的不是「中國取得台灣之主權」,而是「中美建交」。至於美國是否當中國放棄武力犯台時,就會承認台灣主權屬於中國,美國就是不說,但中共自己要這麼想,美國並不阻止。

所謂「維持現狀」的意義與「美國不支持台獨」之意義

美國國務卿布林肯三不五時就會重申美國之兩岸政策不變,是建立在:《台灣關係法》、三公報、與雷根的六大保證。這些文件的重點說穿了就是一句話:放棄武力犯台是你中國承諾過的,我美國可沒承諾台灣是中國的一部分,而這就是現狀,必須維持下去的「法律現狀」,誰都不許片面改變(中國如果武力犯台、騷擾台灣的防空識別區或越過海峽中線就是改變現狀)。台灣許多人認為現狀就是「不統不獨」,其實現狀是前述之「法律現狀」:中國不得武統台灣,但台灣人民可自行決定台灣之前途,任何人皆不得以非和平之方式干擾,否則就被美國視為是西太平洋和平之威脅。美國自己也不干擾這一個過程,所謂的「美國不支持台獨」必須是在這個意義下來理解,否則美國自己就違反了《台灣關係法》了。

中國試圖利用美國的「戰略性模糊」來突破「現狀」

中國終於覺得再蒙著頭演下去—現狀繼續維持下去—恐怕自己想要取得台灣主權之目的越來越不可能達到。關於台灣問題,中共在與美國的法律攻防戰,顯然棋差一著:中國想要以和平解決台灣問題來交換美國同意台灣主權屬於中國,沒想到雞沒有偷著,米卻已經蝕了。美國現在以聯合公報抓住中國承諾的「和平解決兩岸關係」不放,但中國想要根據公報上的文字「台灣是中國的一部分」來套住美國,卻被美國用acknowledeg(認知)輕易地就擺脫了,而且還發展出美國自己的「一中政策」來跟中國的「一中原則」唱反調。

這裡清楚地顯示出美國戰略性模糊的重大成果:戰略性模糊讓中國自以為得計,但美國卻布置了聯合公報與《台灣關係法》把中國放棄武力解決台灣問題的承諾,一點都不模糊地加以拘束。至於台灣是否為中國之一部分,則保持戰略性模糊。然後就說這是有拘束力的現狀,誰都不能片面改變,意思就是要中國遵守承諾。

中共越來越清楚美國的戰略性模糊的真正含意,當然想要掙脫此種束縛。既然美國要保持戰略模糊,因此中國就想要將計就計,倒過來利用美國的此種模糊政策來獲利。於是中國嘗試公開解釋(或扭曲)美國的立場朝向有利於自己的方向,如果美國繼續保持模糊,或默不作聲,則中國就得逞了,造成美國默示同意中國的主張。

因此當四月22日中美兩國國防部長通電話討論俄烏戰爭與兩岸關係之後,中國國防部發出新聞稿,稱美國國防部長奧斯丁在對談中強調「美國堅持一中原則」。這是把中國的「一中原則」霸王硬上弓地替代了美國國防部長所主張的「一中政策」。但美國並不上當,於5月6日由國防部發言人柯比出來澄清:中國在會後匯報中錯誤地記載稱「美國堅持一中原則」,柯比強調:「部長沒有這樣說」,奧斯丁部長在對談中是表明美國立場,仍會維持「一中政策」。美國駐華使領館9日也特別將這段內容鄭重地翻譯成中文,並在官方推特帳號上以簡體中文轉發。可見美國識破中國的移花接木之詭計,索性挑明美國的「一中政策」不同於中國的「一中原則」。

中國對台海有主權?台灣主權未定?美國的立場為何?

中共假造美國防長承認一中原則事件被美國破解後不久,中國外交部一計不成,二計又生,於6月13日又試探性地放話:「台灣海峽不是國際水域,而是屬於中國之主權、主權權利和管轄權」。或「台灣海峽是中國之內海,沒有海峽中線之問題」。還說:「有關國家稱台灣海峽為國際水域,是操弄涉台議題,威脅中國主權安全」。這也是中國利用美國之戰略模糊的另一個例子。

過去美國自己信守海峽中線,美國軍艦原則上不穿越台灣海峽,中國卻利用美國自我限制的這一點,得寸進尺地不讓外國軍艦穿越台灣海峽,最後終於透過中國外交部對外直接公然宣布台海是中國的主權。美國不會沒有反應的,可以預期:中國將會逼得美國對於台灣之國際法地位之立場逐漸揭露。既然中國無論如何都要違背承諾武力犯台,則美國也沒有必要繼續保持模糊戰略。最近包士可與龐佩奧就建議美國改採明確「一中一台」或「與台灣建交」的策略。

台灣的地位與主張

其實依照現有的法律文件,台灣之國際法地位並不是未定,而是已定:《台灣關係法》說得很清楚「任何人均不得以非和平之方式干擾台灣前途之決定,否則都會被美國判定為和平之威脅」,換言之,台灣之前途只能由台灣人民不受干擾地自行決定。此種法律現狀就是:「台灣人民擁有台灣主權,因此可以享有自主決定自己的前途之自決權」,任何人與任何國家均不得片面改變此種法律現狀。美國自己也受到拘束,因此六大保證之一就是美國不變更台灣關係法。因此台灣應自我主張是一個有別於中國之主權獨立的國家,將中國的武統主張駁斥為違反憲章武力禁止原則之武裝侵略。台灣總統應開口請求美國與日本以及所有信守民主價值之國家協助台灣,共同行使憲章第51條之集體自衛權,防止中國之違法兼併。

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