《公視法》修法重點是什麼?

羅慧雯
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台灣公共電視建台以來已超過二十年,二十多年前立法院通過的《公共電視法》早已被批評不合時宜,需大幅修改,但目前為止公視法僅歷經四次小幅修法,且重要條文都沒變動。在各界呼籲下,行政院終於在上月底提出《公共電視法修正草案》,本週三即將進入立法院教育及文化委員會審查,若立法院順利完成三讀,可望改善公視的治理與經營困境。這次修法共有六大要點,其中「解除法定預算上限」與「董監事選任同意門檻下修」的意義最為重大,以下聚焦這兩點論述。

公共媒體是民主國家不可或缺的制度

公共媒體是民主國家不可或缺的制度,各國公共媒體的財源主要來自向民眾收取的執照費、或由政府撥款,本著「取之於公眾、用之於公眾、由公眾所治理」的精神,發揮告知守望、教育文化、公共論壇等功能,增加公民對政治和社會的理解,促進公民參與。在公共媒體制度行之有年的國家,公共媒體都是該國民眾信任且依賴的資訊來源,但根據牛津大學路透新聞研究所的調查,台灣公共電視雖然也受民眾信任,民眾卻不常收視。有許多台灣研究者探討過這樣的矛盾,歸因於立法時壓抑公視發展所致。

根據《公共電視法》第一條,立法目的主要為「彌補商業電視之不足」,當時立法院對公視的期待僅是一個邊緣化的「小公視」(官方用語是「小而美」),市場沒提供的才由公共電視來做,市場能提供的就不需要公共電視「錦上添花」,要公視走小眾市場路線(弱勢發聲、精緻文化)。且立法院為了防止政府干預公視新聞,還通過附帶決議,規定2002年7月之前公視不可製作每日新聞,此舉導致公視在關鍵的品牌形象建立時刻與新聞脫節,更使公視的「小眾」形象深植人心,削弱公視的影響力。

《公視法》對公視的定位固然是問題,但真正抑制公視發展的是《公共電視法》第二條第三項關於經費的規定。受限於該條文,目前公視的法定預算為9億,與其他國家相較,少得可憐。被認為是公共媒體模範生的英國BBC,其年度經費超過53億英鎊,換算成台幣超過2千億;日本的公共媒體NHK年度經費約為7千億日幣,換算成台幣也有1千6百多億;人口是台灣兩倍多的韓國,其公共媒體KBS也有一兆4千5百多億韓元,換算成台幣超過330億。

圖片來源:達志影像/路透社

英日韓的公共媒體財源充足

這些國家的公共媒體因為經費充足,原本就是大型廣播電視集團,擁有多個電視台、廣播電台,各台有不同的分工與定位(例如教育、體育、新聞),以多頻道服務廣大公眾的不同需求。近年來因應數位時代的變化,各國的公共廣電紛紛從傳統的廣電媒體轉型為多平台的公共服務媒體(public service media,簡稱PSM),在傳統的廣電服務外,提供網路、手機等多平台服務,與使用者在多平台上進行更多的互動與溝通,並延續公共廣電時代的核心價值,普及、可近、獨立、公正、優質、多元、問責。

台灣公視從2006年起也擴大為「公廣集團」,集團成員後來稍有變化,除了以廣告收入做為財源的華視之外,目前還有客家台,台語台,和去年新加入的Taiwan Plus(國際傳播)。但形成公視經費緊箍咒的《公視法》第二條第三項並未隨著公視規模擴大而修改。

原主旨為「政府捐贈逐年遞減」的《公視法》第二條第三項(1997年立法通過的原條文為:「公共電視基金會由政府依本法編列預算捐贈部分之金額應逐年遞減,第一年金額百分之十,至第六年以後應為第一年政府編列預算金額之百分之五十以下),原本就是妥協下的產物。財源的公共性是立法院審議草案時的重點,要三家無線電視台提撥營業額一定比例給公視,遭三台抗議而不可行─學者提出的版本是三家無線電視台(台、中、華視)每年提撥10%營業額作為公共電視的財源,但遭三家無線電視台員工抗議;又因民情不同,無法仿效歐洲國家向民眾收取執照費;那麼「先由政府編列預算捐贈,長期而言公視必須自籌經費」就成了最終方案。

台灣公視的財源少且受阻

公視開播後很快就發現這條文是個緊箍咒,阻礙公視的發展。第一年政府捐贈僅12億,依法逐年遞減,《公視法》又規定公視不能有任何廣告收入,短短幾年,公視要靠什麼自籌年收入6億以上?若不修法,醞釀十八年才建台成功的公視將無以為繼。於是公視建台後的隔年(1999年)5月31日,公視董事會提出「修改公視經費遞減條款」的呼籲,立法院也從善如流,於2001年10月修正《公視法》第二條第三項為「公視基金會由政府依本法編列預算捐贈部分之金額應逐年遞減,第一年金額百分之十,至第三個會計年度為止。」

此後政府每年捐贈公視的法定預算就維持第三個會計年度的9億元。20多年來,物價上漲,法定預算仍維持9億元,但公視的業務越來越多,頻道也從一個頻道擴增至三個頻道(主頻、台語台、公視三台),近年來為因應新媒體使用的趨勢,除了服務電視觀眾之外,公視還要服務網路和手機的使用者,法定預算9億元早就不敷使用。

2020年公視發生經營團隊繞過董事會積極爭取文化部國際影音平台的事件,才讓公視的經營困境曝光。公視一年整體的營運規模(包括客家台、台語台,但不包括華視、Taiwan Plus)約25億,客家台經費約4億元,來自客委會,而公視的法定預算卻只有9億,人事費佔8億,因此大部分的營運經費都必須另外由政府的專案補助或標案來支應,專案預算於立法院審議時又常遭刪減或凍結。公視缺乏穩定財源的結果是,無法做長期規劃,像是兒少資源網、新聞部門的強化、數位轉型等重要策略一再延宕,進展緩慢。

這次行政院《公視法》草案終於修正關乎公視經營穩定的第二條第三項,改為「公視基金會之經費由政府依本法編列預算捐贈。」,並增加第四項:「除前項捐贈外,政府應依公視基金會業務運作需求及年度工作計畫,每年檢討調整編列預算辦理。」第三項刪除已成過去式的「逐年遞減」,增加第四項「每年檢討調整」,保留彈性。但究竟政府會編列多少預算捐贈公視?設想的公視營運規模為何?每年如何檢討調整?這樣的檢討調整是否影響公視的獨立自主?華視的財務虧損問題如何處理?草案中看不出來,卻是可能影響公視財源穩定的關鍵。

現行條例下董監事難產是常態

影響公視經營穩定的條文還有關於董監事選任機制的第十三條。行政院草案中此條文的修正重點有三,第一、將董事人數改為十一人至十五人(1997年版本即為十一人至十五人,2009年國民黨改為十七至二十一人);第二、董事其中一人為員工代表;第三、董監事審查委員會通過門檻由四分之三改為三分之二以上同意。

由於董事會職權重大,決定公視營運方針、核定年度工作計畫、審核預算和決算、決定節目方針及發展方向…,董事會的選任機制就非常的重要,關係著公視的營運。董事會每屆任期三年,三年後若無法順利選出新一屆董事會,原董事會在等待新董事會選出的「看守」期間,傾向不做重大決策,這樣的消極作為嚴重影響公視的運作。從2009年公視法修法將董事會人數增加後,每一屆董事會的產生都有延宕,第五屆延宕最久,達968天,第六屆延宕58天,第七屆延宕957天。

公視董事難產的主因,就在《公視法》第十三條規定的審查同意門檻過高。行政院提名的董、監事候選人需經審查委員會以四分之三以上之多數同意;審查委員會本身則由立法院依政黨席次比例推舉十一名至十五名「社會公正人士」組成。

審查委員會由政黨依國會席次比例推舉,再加上四分之三同意的高門檻,原用意是藉由「社會公正人士」的審查,選任出具公民社會代表性的董事,但最後卻演變成在野黨藉由四分之一的否決權杯葛,導致公視董事會難產,第四屆和第六屆董事都延任快三年的原因就在此。第七屆的董監事選任,經歷兩任文化部長、共三次的提名(其中一次因國民黨推薦的審查委員缺席,並未審查)、兩次的審查才選出符合法定人數的董監事,耗時兩年又八個月。

最後一次的審查即可看到國民黨如何濫用關鍵少數的否決權,其要求提名董監事候選人,而民進黨也接受,這是破壞體制的做法,因為公視董監事的定位是公民社會代表而非政黨代表。造成此種制度精神扭曲的主要原因就是四分之三同意的高門檻規定,因此唯有將同意門檻下修為三分之二,才能杜絕利用掌握四分之一否決權而惡意杯葛或趁機勒索的情形。

這次行政院的《公視法》修正草案,除了經費、董監事選任之外,還有多元族群服務和國際傳播的專款專用、MOD和有線電視必載公廣集團頻道、節目從普級改為分級等要點。草案和鄭麗君擔任文化部長時期將中央社、中央廣播電台也納進公媒架構的《公共媒體法草案》(但此案並沒有通過行政院院會)相比,變動幅度很小,想必史哲部長有其時間因素的考量,變動越小,就越快獲得立法院的支持。

公視製作品質受肯定,必須給予奧援

公視向來在內容產製上表現亮眼,近年來《與惡的距離》、《茶金》尤其叫好又叫座,《與惡》的製作經費4千3百萬,全數來自前瞻計畫的補助;以50年代的新竹北埔茶產業為背景,服裝、美術相當考究的《茶金》,製作經費更高達1.1億,也是由客委會補助一半經費。又如,《天橋上的魔術師》採取合資合製模式,與台灣大哥大合作,一集製作經費就要2千萬。龐大的內容產製經費早已構成公視的壓力,但製播優質內容是公視責無旁貸的使命。

公視作為培養台灣影視產業人才基地,其成果台灣社會有目共睹,固然這次行政院提出的小幅度修法並不完美,但修法有其急迫性,難以一步到位。公視需要穩定且充足的經費,也需要穩定的治理,對公視的投資就是對台灣無形國力的投資,是最有價值的事,且目前並無其他媒體可取代公視之角色,立法院應支持《公視法》修法!

作者為日本京都大學經濟學博士,現在傳播學院教書,曾任第六屆公共電視董事

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羅慧雯

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