四接環評審查做了最惡劣示範

詹順貴
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7月7日四接環評專案小組審查過程出現重大爭議,成為翌日最熱門的新聞,環保署被罵得體無完膚,連發二次致歉聲明,仍無法舒緩外界批評聲浪。其實,過往也都會不定期出現類似環評重大爭議,諸如濱南工業區、蘇花高、中科三期、中科四期、國光石化、三接等案,所以,四接既不是第1次,也不會是最後一次,但卻是環評史上最荒謬、環保署處理得最糟糕的一次,唯一可以比擬的是發生在台東縣政府的美麗灣渡假村開發案第2次環評審查程序。

阻撓者荒謬,環保署更是火上加油

歷經專案小組4次審查會議的四接環評早已爭議不斷,7月7日進行第5次專案小組會議,可以預期必定是充滿煙硝的對峙局面。當天面對兩個立委、一位民選市長大軍壓境,立委並霸佔麥克風不放,不斷藉由根本不是程序問題的程序問題,強力阻撓會議進行長達4小時,環保署的政務官卻不知躲到哪裡,不敢出面遏止,放任立委繼續仗勢進行毫無正當性的程序杯葛,會議現場學者身分的民間委員、專案小組主席只能無力地任由立委進掌控議事,不斷以自以為是的意見逼迫環評委員與環保署買單。

其實,當天會議如果讓立委杯葛到底,幾個小時枯坐下來,現場眾多媒體記者百般無聊之際,很可能反而會省思立委所提基隆市政府已撤銷原則同意函對環評有無影響、四接東移是否需要重作範疇界定等二個程序問題,究竟是不是真的程序問題?有沒有道理?事實上當時即有現場記者多次傳訊息私下問筆者上述問題。

一直待在會議現場的台電代理董事長曾文生事後對此部分也感嘆「環評不該被這樣對待」,本來可說有佔到整體情勢的制高點,有機會爭取更多社會的同情與同理。可惜,專案小組突然決定私下換場地並改為視訊,接著又匆匆散會,反而讓立委長達4小時的無理杯葛完全解套,鮮少再被質問。這是台灣環評史上頭一遭,也是環評史上最離譜的因應方式,環保署被罵黑箱、被批評得體無完膚,完全咎由自取。

說是環評史上最離譜,是因為縱使相對不透明的地方政府環評審查案例,台東縣政府在美麗灣案也只是於環評委員會要進行內部討論時才臨時更換場地,而四接環評,卻是在還沒讓登記民眾發言前,就臨時改地點並將現場發言改成視訊。對照事後環保署仍是將臨時變更場地與開會方式的責任推給屬民間學者的專案小組主席,繼之政務副署長王雅玢受訪改口表示「環評會議型式,可能有很多方式及備案,會因應不同狀況調整,之後一定是按照正常程序開會,造成誤會真的很不好意思,會再檢討。」可見此一餿主意事前很可能有獲得政務官同意。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

環保署成為箭靶很無奈,但本分仍該守住「程序正義」底線

環評制度在台灣移植過程,出現了與其他有環評機制的國家明顯不同的突變(主要是集中審查制,並衍生出否決權,以中央而言,即是集中至環保署審查),因而導致每逢重大開發案,環保署的環評審查會議,便成為代表多元利益的各方意見競逐的場域,加上如果遇到的是國家重大建設計畫,已經行政院核定並匡列預算,此時再放到決策下游的環評機制去審查,名為「環境保護」的環保署注定裡外不是人,加上它是道道地地的管制型機關,在經濟發展至上的政府體制下,自然更加吃力不討好,積極任事的政務官經常必須下台負責,可說是制度使然,但環保署能做與應該做的,至少是守住「程序正義」底線。

這裡所說的「程序正義」,不單只是以國家機關為要求對象的「正當法律程序」,而是包括所有聚集這場環評會議現場所能享有程序保障或希望陳述意見的所有利害關係人,不會因有人蓄意杯葛而浪費時間枯坐、徒勞往返。綜整來說,7月7日四階環評會議荒謬之處,有以下幾點:

七七四接環評會議荒謬處

1、立委或反四接公民團體提出的「本案應重新進行範疇界定程序」、「基隆市政府已撤銷原則同意函,環評不應繼續進行」兩個程序問題,真的是「會議的程序問題」?抑或根本是「環評審查的實質問題」?

所謂「程序問題」通常是指現場進行的議事程序出現與事先公告或通知的議事程序不符或發言離題時,與會者可以打斷錯誤程序或場上發言。此時即由主席裁定。至於在與會之人權利對等或地位一致的情形下(股東會、會員大會、董監事或理監事會等),不服主席裁定得為申訴,如有其他與會者附議,即轉成主席的裁決是否成立;在支持方與反對方輪流陳述意見後,由全體與會者(除主席外)表決決定主席裁決是否成立等後續程序,則顯然不適用於環評開放民眾陳述意見的會議場合,應該不辯自明。

而「範疇界定」,是環評第10條所規定應繼續進行二階環評的開發行為,應先進行的會議,目的是就此一對環境有重大影響之虞的開發行為討論有無適當的替代方案、應進一步調查的環境因子、調查方法、頻率、地點等事項加以討論,凝聚共識,在環評機制上明顯是十足的實質問題,完全與環評審查會議應如何進行的程序無關。至於基隆市政府是否同意開發或有無撤回原則意函,綜合《環評法》第7條第1項、第14條規範意旨,都是環評之後,台電能否進一步取得開發許可與基隆市政府有無權利不同意開發,乃是行政法上多階段行政程序的後階段行政程序問題,也完全與四接環評會議的會議程序事項無關。

可惜來自遴選獲聘的民間委員,難以苛求對於《會議規範》等相關規定具備基本知識,加上沒有法定職權,面對強勢的立委、民選市長,臨場難免難以應變。此時,當然需要行政官員尤其政務官出面說明並遏阻立委等繼續無厘頭杯葛。荒謬的是,這麼明顯的法律概念事項,環保署政務官竟然任由立委與反對四接的團體胡鬧長達4小時而無力阻止。

2、更離譜的當然是,當天17時左右,專案小組主席假借10分鐘休息之名,突然變更會議室,將其他已登記等待發言的民眾以及現場採訪的記者全部留置在原有會議室,改採線上視訊會議方式進行,難怪程序進行沒多久,記者不僅當場罵翻,也盡數撰文報導此一荒謬之舉,砲轟言詞之激烈,前所未見!環保署二次致歉,也已挽不回喪失殆盡的公信力。

3、環保署見勢頭不對,趕緊找理由宣布散會,另擇期再開。但事實上前次會議已經有登記要陳述意見的民眾尚未輪到發言,因此7月7日的會議並未開放重新申請旁聽與陳述意見,而是限定前次有登記的才可發言,但所改期日是環保署片面所決定,如今又再度因程序處理失當而草率改期,原本登記發言的民眾可能無法(時常)請假或另有其他要事,環保署不開放其他人替代發言,豈非因己之失平白剝奪民眾參與程序表示意見的權利?

環保署資訊公開與會議開放民眾參與向有好評

其實相較於中央其他部會,環保署的資訊公開程度與相關會議的開放民眾參與,一向是做得最好的二級機關,這是奠基在由台灣環保聯盟張國龍教授擔任署長之時,正是民進黨第一次執政之貢獻,筆者有幸當時也擔任環保署第6屆環評委員,見證了張國龍署長此一大開大闔的改革,這是深化台灣民主的重要環節,之後李應元署長與筆者在任時,進一步推動環評會議即時視訊轉播,以中南部關心個別環評審查的民眾線上收看,以舒緩南北舟車往返的時間、金錢耗費。

筆者當初受林全院長之邀,協助修改環評制度,才進到政府體制,雖然最後沒能完成環評母法的修法,但相關子法不合理之處已先修過一輪;於環評審查上,也在離岸風電的政策環評與個案開發環評審查上(政務官親自擔任專任小組主席),建立相對一致的環保標準(個案所在地理位置不同,仍須因地因生態條件的不同而調整環境保護對策),並在8個月到1年內很有效率地完成20幾個案件的審查,目的無非改善是想改善長期備受詬病既沒效率又無公信力的環評機制。

雖然後來筆者還是為了捍衛環評的程序正義,拒絕每週加開環評大會來通過三接環評而辭職下台,但是看到7月7日這場環評會議爛戲,過去許多人努力所建立人民對環評微薄的信賴,瞬間又完全瓦解,怎能不心痛!建議蔡政府莫要重蹈覆轍,四接環評還是留待明年選後再排審吧!

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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詹順貴

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