應徹底批判兩岸高於外交的戰略思維

賴怡忠
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四年一次的總統與立委選舉已經結束,現在焦點都在立法院長的人選,畢竟這牽涉到是否會出現在野黨的國會多數,或是執政黨可以組成多數國會聯盟,甚或是三黨各自為政,屆時法案就看各個案子的各黨立場來決定。其結果對於即將於五月上任的賴總統執政會有很深遠的影響。

但有個外交策略的議題必須被仔細審視,就是台灣的兩岸政策與外交政策位階高低的問題。這個問題在這次總統選舉沒被完全討論,因為是被掩蓋在是否接受「九二共識」這個爭論之下。但這個議題自從台灣開始民主化後就持續困擾台灣的外交討論,有時候與認同有關,但也牽涉到對外在情勢的判斷與策略選擇,特別是在今日呈現與後冷戰初期一片和平紅利大好完全相反的國際情勢,我們更不能持續忽視這個問題。

圖片來源:總統府flickr

「九二共識」爭論與外交政策的關係

一個在1992年根本不存在的共識,但「九二共識」這個名詞是在2000年政黨輪替發生後,被當時正準備卸任陸委會主委的蘇起發明出來的。蘇起事後自己也說這是他的「發明」。有沒有共識不重要,認為這是要管理兩岸關係的通關密語,即便對岸說這是一中原則,但台灣可以說自己的一中各表,一切沒問題。當然此說一出立刻被人質疑,那麼在90年代李總統時期沒有「九二共識」一說時,是否就沒在管理兩岸關係了呢?特別是蘇起(以及馬英九)都在那個時代擔任過陸委會要職。

面對蘇起在離職陸委會主委前的神來一筆,民進黨政府當時是翻遍了所有檔案後,發現「九二共識」並不存在,因此認為拿一個虛構的東西來管理兩岸關係,不僅極為荒謬,而且以此作為政策更是十分危險的。而當國民黨以「通關密語」來自我辯護為何「九二共識」很必要時,外界就質疑把一個不存在的東西當成基礎,很容易會被對方藉由定義內容來框住台灣。果不其然,日後國民黨對於九二共識的立場,就逐漸從一中各表向一中原則飄移。

但會把「九二共識」看得這麼重要,其原因是兩岸關係被視為極為重要。當然管理兩岸關係是很重要的議題,但卻是國民黨將其視為台灣對外關係的基礎,即所謂的「兩岸高於外交」、「兩岸政策是上位政策」。在這樣的思考下,認為台灣的對外關係策略必須服從於兩岸關係的考量,因此為了兩岸關係可以發展,所以對岸可以接受的「九二共識」就必須要堅持。

兩岸與外交孰輕孰重的路線辯論

前外長錢復是「兩岸高於外交」的首倡者,之後則是前總統馬英九的積極對此附和。並在其任內執行這個政策。基本上這個主張是認為台灣的外交阻力是在中國,這一方面造成台灣拓展外交的巨大困擾,也讓其他國家始終面臨要在中台關係二者擇一的處境。由於中國大台灣小,因此選擇後往往台灣是輸家。而如果兩岸關係良好,中國對於台灣的外交阻礙就會比較小,同時其他國家與台灣發展關係受到的中國壓力也會比較小,所謂在中台二者擇一的處境就不會那麼明顯。就有傳聞錢復在擔任外長在處理對美關係時,就持這樣的看法。

但當時也有不同策略,主要是來自李總統及其幕僚。在對美關係上,認為台灣要處理的固然不是要美國在中台兩國擇一,但也不是向美國表示台灣多麼會經營兩岸關係以使美國安心,而是要積極達到美方認知到美中與美台關係是兩條平行線,使這兩者不會彼此干擾,不使美台關係的前景建築在美中關係的好壞上,也在台美關係穩定的基礎上,發展台灣與中國的關係。

這兩個路線辯論最大的爭點是在對美關係上。所謂台灣不要當美中關係的「麻煩製造者」之說,基本上是「兩岸高於外交(對美關係)」思考軸線的產物,將台美關係視為美中關係的附屬,台灣如能搞好兩岸關係,台灣就不會被美國當成麻煩製造者,台美關係就有發展的前景。

至於希望建構美台與美中兩組彼此平行關係的思維,則是基本反對將台灣視為美中關係的次級關係。他們同意台灣不需要挑釁,但反對以美中關係的狀況決定台灣的位置與對何謂挑釁的定義。主張台灣不應該以兩岸關係的狀況來定義台美關係的前景,台灣應該找出屬於台美彼此之間的內在理由作為台美關係的基礎,不是根據美國如何看待兩岸關係來思考台美關係應如何發展。換句話說,一般兩國關係主要是透過雙邊因素來經營的常態,應該也要適用在台美關係上,而不是將台美關係鑲嵌在美中台三邊關係之下,意即美中台三邊互動是台美關係內的一部分,而不是全部。

當然,意圖將美台與美中關係視為兩組平行關係的策略,是否也可以用在其他關係上,例如對日本、歐洲國家等。在90年代的氛圍,這個操作就可能不一定適用。這是因為這些國家不一定像美國,有單方面承擔與中國關係惡化的能力與意願。畢竟美國在冷戰剛結束時是世界首強,包括中國都承認90年代的國際格局

是「一超多強」。其次,這些國家在台灣的利益不若美國那麼顯著,加上當時台灣在國際上的重要性也不是那麼明顯,更降低這些國家會因台灣議題而與中國發生摩擦升高外交經營成本的意願。

民主化初期在認同與外交路線的糾纏

兩岸政策與外交政策的高低,在台灣民主化初期的九十年代,實際上呈現的是中國認同與台灣認同的對壘。持中國認同者,即便是認同中華民國,但也還是主張兩岸同屬一個中國,只是這個中國是以台北為主的中華民國,而不是北京政府代表的中華人民共和國。對於李登輝總統當時對美工作期待達成美台與美中關係為兩條獨立軸線的主張,認為這是在執行「兩個中國」或「一中一台」路線,基於反對台灣認同(與擔心中華民國會因此消亡)等緣由,而不支持這樣的作法。

但也因為堅持一中,所以在國際上持續兩蔣時代漢賊不兩立,對美工作是採「抗中共保中華」路線。相反的,李登輝總統當時的對美策略則是希望不要讓美國陷入兩岸之間做選擇的困局,因為這個困局隨著中國在後冷戰時代融入世界體系後,只會對台灣更為不利。但堅持漢賊不兩立路線者,則認為天安門事件讓中共飽受孤立,這會增加國際上對中華民國的支持,且冷戰結束使得美國沒有「聯中制蘇」的戰略需求,因此對爭取美國會更為有利。

但在96年台海危機後,柯林頓政府採取對中全面交往,1997年甚至還有美中戰略夥伴的聲明,「抗中共保中華」的路線被證明無以為繼。

只是在2000年國民黨敗選後趕走了李登輝,國民黨對中路線從原先的抗共出現髮夾彎,開始轉向「友中」趨勢。加上中國在2001年加入世貿組織,在2003宣示已經「和平崛起」,世界資金也紛紛湧入中國。國民黨此時開始轉為對內強調自己是有能力與中共對話,因其不僅可以帶來兩岸和平,還能穩固兩岸經濟交流的勢頭使其不被逆轉。2005年國民黨副主席江丙坤、黨主席連戰接連訪中,藉由「國共論壇」的出場開啟兩岸大交流時代。而連戰更宣示國民黨的敵人不再是中共,而是台灣內部的台獨主張,所謂「聯共制台獨」一說一時沸沸揚揚。

國民黨的轉身看似荒謬,有人說兩蔣看到連、馬等人把國民黨帶到這個方向肯定會從墳墓跳起來咆哮。但這個邏輯實際上是國民黨拒絕台灣認同,堅持中國認同的自然結論。當要反對台灣認同並堅持一中,但又發現國際上認同的一中是中華人民共和國,而不是中華民國後,就只能持續向中華人民共和國靠攏,不然其在國際上就毫無立足之地。藉由扮演是台灣可以與中共對話的政治力量,國民黨可以重新將自己包裝為台海和平的促進者,以此對國內與國際上展開新的行銷。也是在這個發展下,「兩岸高於外交」的主張再度獲得重視。

美國一中政策在執行態度的變化

此外,美國「一中政策」在後冷戰時代也在態度出現不小轉折,影響到台灣內部的「兩岸VS.外交」的路線討論。

90年代冷戰剛結束,美國正在尋求新戰略秩序的座標,由於冷戰的主戰場是在歐洲,因此華府很自然將整體注意力放在歐洲在後冷戰時代的秩序安排上。如何與俄羅斯交往,如何處理華約國家的內部變化與安全需求,如何面對冷戰時代最獨立開明的南斯拉夫,在後冷戰時代一下變成野蠻與血腥的血色之地的變化等。美國在亞洲的作為由於沒有明確的座標,因此是透過某些基本原則進行關係經營。與對歐洲有一套戰略地圖相比較,對亞洲則是希望不要出事,因此傾向於採取危機管理,以及以冷戰時代的基本政策維持後冷戰時代的亞洲秩序。

因此當台灣在九十年代的民主化帶來了強烈的台灣認同,以及因此而對冷戰時代的「一中政策」產生挑戰時,華府討論圈的作法不是去捍衛台灣民主,而是指責會挑戰一中政策的台灣認同是危險的民族主義民粹,而台灣認同的勃興是台灣民主化的結果,因此在戰略圈中,雖然為了擁護民主的政治正確必須稱讚台灣民主,但基本上對於台灣民主卻抱持高度疑慮,擔心會根本上使美國的一中政策無法維繫,進而在中國的強烈反應下導致台海出事。

九十年代到二十一世紀初期華府種種「中程協議」、「反對制憲公投」、「反對入聯公投」等形形色色的主張,與其要維持一中政策框架的思考有關。因為一方面認為美中關係在合作有進展,而在台海維繫美中關係合作不破局的重點是美國的一中政策,同時也對於對中政策沒有太多根本性的思考,在危機管理的思維模式下,台灣的民主發展因為牽涉到會讓可能挑戰一中政策的台灣認同更為興盛,反而對華府的戰略社區來說是個變數。

那時為了維繫一中政策,美國還提出「不獨不武、雙重嚇阻」,以及不對協防台灣有任何承諾的「戰略模糊」策略。一方面強調中國不能對台灣使用武力,但美國會透過戰略模糊嚇阻台灣走向獨立,以這樣的戰略保證取得中國的信任感。但因為只要中國沒對台灣動武,重點就成為如何約束台灣使其不要出現朝向台灣獨立的政治作為。這時美國的一中政策的重點是在約束台灣。任何可能導致中國解釋為台灣朝向獨立的作法都不被鼓勵。在這個思考下,台美關係很難在美中關係以外找到獨立的發展動能,也使國內主張「兩岸高於外交」策略的聲浪,更為響徹雲霄。

但2017年美國調整對中戰略,確認中國是改變現狀的強權,美中關係是全方位的地緣戰略競爭後,往昔被視為是可能挑戰一中框架的台灣認同,發現其對於堅守台灣捍衛民主的正面效益,華府就不再對其採取較批判的態度,而是對台灣認同的發展予以歡迎,也接受其作為台灣民主化產物的現實。而且美國不僅支持台灣,也在國際外交場合關注台灣的國際空間問題,與過去對台灣國際空間被圍剿採不聞不問態度非常不同。這使得在台美關係上,「兩岸高於外交」的主張日益顯得不合時宜,因為美國希望台灣可以獨立自存,在國際上不僅能生存,還能持續發展,美國也認為台灣是國際重要夥伴,不再將美台關係作為美中關係的附屬。連美國內部也主張美中與美台關係是兩條不同的軸線。

美國現在持續主張其有一中政策,但不僅其內容被加新物(從過去的一法三公報,到現在的一法、三公報、六保證),也主張美國的一中政策不同於中國的一中原則。現在更強調美中在一中立場的彼此不同。過去認為要有穩固的一中政策以維繫美中關係,現在卻主張美國要有不同於中國的一中立場。加上從2021年以來的「台海安全國際化」發展,使得台灣還不需要強調,就有其他國家幫台灣主張「台海安全是國際關切」,「台灣有事就是世界有事」等從國際面凌駕於兩岸面的立場。如果台北此時還說兩岸政策高於外交政策,豈不是告訴國際台灣沒有獨立的對外政策,因為其是兩岸關係的函數,到台北的最快方式是透過北京。

「美中共管台灣」已經不存在了

針對美國國安顧問蘇利文與中國外長王毅在泰國見面,以及中共外事辦主任劉建超在台灣選前於華府與美方的會面等,台灣又有人嚷嚷著說,「美中在共管台灣」,「美中在共同反對台獨」,美國選後派特使團來台灣是要管控總統當選人賴清德以防止賴清德搞台獨云云。這些說法都不符合現實,也反應了「兩岸高於外交」思維對情勢解讀會帶來什麼盲點。

過去所謂的「美中共管台灣」之說,主要是指美中共同反制台獨,但這基本上是中方的描述。但實際情形卻遠非如此。主要是過去在江澤民與胡錦濤時代的美中對話時,中方向美方抱怨台灣情勢並要求美方要有所作為,否則中國對此必須要反應,而美國為了安撫中國,就提到美國的對台作為不代表美國支持台獨。

但是美方的不支持不代表主動反對,因為美方的主張是兩岸爭議必須和平解決,即使過程是和平的,也不能以脅迫性方式處理,其結果也必須能為兩岸人民所接受。美國既然對最後結論沒有意見,自然不會對台灣的終局主張設下任何立場,所謂美方反對台獨之說自然不成立。美方不對台灣的自我主張表達支持,和美方本質上對台灣的這個立場表示反對,是兩個迴然不同的立場。

而中國在馬政府「兩岸高於外交」的時代,過去江胡時代的「經美制台」,開始轉向「統一是兩岸內部事務,無須外界插手處理」的習近平立場。習在「反獨促統」的立場上更傾向於積極促統,而不以相對消極的反獨為滿足。本質上當中國已經將台灣鎖在一中框架中,自然重點就在於將台灣逼向統一,此時無須借助外力控制台灣,因此更要在兩岸事務上排除美國的影響力。在這個階段,更不願看到與美國共管台灣,因為北京已視台灣為唾手可得的禁臠,何須與美國共管呢。

因此現在親中統媒又再度拋出所謂台海呈現「美中共管台灣」的觀察,代表的是中方失去單方面掌控台灣的能力,以及希望美國配合管制台灣的主觀期待。現在是台美的共同點比美中大上許多,台海安全反而是台美與其他國家在共同維護,並要求中方也必須負起維護和平的責任,不是成天派軍機與軍艦騷擾台灣。所謂的「美中共管台灣」顯然與現實不符,不是台海今天的實態。

台海安全國際化對台灣提出外交路線的調整要求

現在台海安全已經出現國際化趨勢,不僅美國軍艦會定期穿越台灣海峽,包括加拿大、澳洲、法國、英國等國的軍艦也都開始這麼做。「重視台海的和平與穩定」已經是歐盟與七大工業國(G7)會後聲明的必備文字,過去所謂台灣應備避免被視為是台海穩定的「麻煩製造者」的憂慮也已經消弭大半。兩岸關係的問題是來自中方的認知,也被主要民主大國所接受。這些發展也讓過去「台灣必須先搞好兩岸關係,才能使其他國家接受與台灣發展關係」的認知,以及由此衍生的「兩岸高於外交」的路線,變成是個與現實日益脫節的策略。

但不僅兩岸高於外交的路線無以為繼,台海安全國際化也讓兩岸關係對台海安全的影響力被稀釋。中國現在對台海的動作愈來越不是因為台灣的主張,北京對其他國家立場的反應,以及中國自身與美對抗的需要等因素,在中國於台海的作為扮演越來越大的角色。中國不指控蔡英文總統搞台獨,但卻以蔡總統「倚美謀獨」作為其在台海展開軍事挑釁的理由,就是一例。這也代表台灣過去專注於以兩岸雙邊互動為基礎而設計的台海安全構想,也需要從兩岸關係擴展到國際化,才能肆應這個新發展。

擺脫從統獨視角看待台海安全的狹隘視野

因此我們不僅要讓這個從後冷戰初期就困擾台灣的「兩岸高於外交」路線之辯徹底走入歷史,也要同步調整過去從兩岸角度為基礎來管理台海安全的策略。畢竟台海安全的國際化代表了兩岸關係在台海議題的支配性有下滑趨勢,因此台灣的台海安全政策就必須反映這個趨勢。

這也意味著台海安全議題現在會更關注中國內部的問題。而其對台灣選舉的關切,也不再只關注其與統獨趨勢的關係,包括選舉結果是否使台灣在國防與外交政策出現大幅變動等,也是外部的重要關切。以統獨為單一視角分析台海局勢、「美中共管台灣」、「台灣不當麻煩製造者」等隱藏對台灣自我否定潛台詞的種種假理性分析,也應該休矣。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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賴怡忠

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