戰後日本警察法的修法(上)

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看了日劇《破案之眼-風間公親》後,想多知道一點關於「教場」(警察學校)的事。

原來,除了所謂警察大學校外,日本的警察教育是在47個都道府縣設有警察學校,且沒有授予學位,比較像是一種職業訓練。

知識探索的趣味之一,就是總會發現比原先想知道的更多。結果,就忘了自己本來要查什麼。

日本的警察究竟扮演什麼角色,該從怎樣的角度思考警察權呢?無疑地,國家的警察制度建立,可以從歷史的動態演進過程加以觀察。歷經戰前與戰後巨大分水嶺的日本,對曾經是殖民地,重重突破黨國體制障礙的台灣來說,其警察體制變革自然頗具參考價值。

戰前,日本警察的管理屬於中央集權構造,透過由內務省任命的府縣知事統轄府縣警察。不僅僅是狹義的秩序維持,和普魯士警察行政類似,除了保安警察,還有建築、衛生、產業等許多行政警察,真的是「人民保母」(據說「警察是人民的保母」一語出自日本近代警察制度推手的川路利良)。而擔任犯罪偵查的司法警察,則由各裁判所的檢事局指揮。

為了使由上而下設定的秩序與價值滲透到國民,警察存在的目的主要在於預防人民反抗,組織也因此日漸肥大化。

彼時,警察的濫權橫暴可說是家常便飯。著眼於「預防反抗」,拷問、打壓異己,勾結政黨甚深,甚至有警察署長要求高等警察(專門進行思想打壓的警察)預測選舉時各政黨候選人的票數。由於預測票數的準確度會影響自己的仕途,警署會干擾政黨,以達成預測目標。凡此種種,可謂罄竹難書。

1947年《警察法》制定(昭和22年12月17日法律第196號)

戰後,為落實《波茨坦宣言》以及《美國初期對日方針》和《人權指令》,GHQ指示日本政府,需罷免內務大臣、警保局長、警視總監、府縣警察部長以及特高警察等至少6,000人。此外,也要求廢止諸多侵害人權的戰前法令,並建立符合占領體制的警察組織。

同時,GHQ從美國找來兩個警政調查團,對日本的警察制度改革進行調查並提出報告。內務省警保局雖然也著手制定「警察制度改革草案要綱」,但與戰前的中央集權式警察制度無太大差異,遭到GHQ否決。

之後,以美方的報告書為基礎,日本政府於1946年10月11日,為進行警察制度改革之調查審議,設置「警察制度審議會」。

問題是,GHQ的內部也意見分歧。參謀2部民間諜報局公安課從治安維持的觀點支持內務省警保局採漸進式的警察改革,與立刻分權觀點的民政局間發生激烈對立(背後也包括內務省與司法省間的對立)。首相片山哲請麥克阿瑟表示看法,在所謂《麥克阿瑟書簡》的回覆中,指示大致如下:「中央集權的警察制度與新憲法的精神不相容,有害民主」、「應注意避免警察國家的可能性」。由此確立了偏向地方分權的方案,國家地方警察和自治體警察雙軌體制於焉成立。

1947年《警察法》的理念與特徵

一、地方分權

以市町村之自治體警察為基本,所有的市,以及人口在5,000人以上的町村負擔自己的警力。其他地區,主要是小村落,由國家機關之國家地方警察管轄。

市町村警察,除了國家緊急狀態外,不受國家地方警察的指揮監督。又,都道府縣之國家地方警察,由置於知事所轄下之都道府縣公安委員會管理。市町村長轄下,則設置由市町村公安委員會管理自治體警察。經費來源上,由於1947年《警察法》的附則規定「在地方自治財政制度確立前,依照政令規定,由國庫及都道府縣負擔。」所以自治體警察暫時不用自掏腰包,不過,待《警察法》施行三個月後,所需經費就已由該自治體負擔。

二、警察的民主管理

為促進警察管理之民主化,以及政治中立性之確保,導入了公安委員會的制度。

公安委員會乃由代表市民的委員所構成之合議制機關,設立於國家、都道府縣以及市町村,獨立於內閣總理大臣、都道府縣知事以及市町村長行使職權。此外,也將警察的任務限定於保護國民生命、身體、財產、犯罪的偵查、嫌疑人的逮捕和公安的維持,嚴格限制警察的執勤範圍,避免權力濫用。

1947年《警察法》的問題點

在日本警察的民主化上,1947年《警察法》自有其劃時代的意義,也意味徹底向戰前惡劣的警察體制訣別。但實踐後遇到諸多困難以及被認為是不合「日本國情」之處,簡要說明如下:

一、警察組織的細分化

導入市町村警察制度後,共誕生1,605個自治體警察單位(市219個、町村1,386個),國家地方警察單位則是118個。警察執勤單位過度細分化,導致對集團及跨區犯罪難以有效率且精確地對應。組織的小規模化,造成人事僵化,能力低下甚至腐敗。

二、關於經費問題

經費上,對小規模的自治體形成沉重負擔。另一方面,國家地方警察所轄之人口未滿5,000人之町村則全額由國家負擔,顯失均衡。同時,分立式的警察機構,容易疊床架屋,對國民造成財政負擔。

根據維基百科所載,不僅是町村,連札幌市警察都曾經有40萬日幣(當時幣值)左右的赤字,預算用盡後,還得跟市民募款。大多數的警察署只有10到30人,小警署甚至署長以下只有7人。物資不足,有些警署連巡邏車都沒有,裝備落差問題嚴重。

三、警察事務屬性的問題

警察事務,兼有國家屬性與地方屬性。單純以地理劃分,會造成作為首都警察的警視廳,雖然有很強的處理國家事務的角色,經費上卻由自治體負擔,而只處理地方事務的小村落卻由中央負擔的怪象。

此外,管區權限重疊混亂,常發生偵查權由誰主導的爭議。而且,自治體警察規模小易與地方關係密切,地方勢力與幫派介入時有所聞。

四、公安委員會制度與政府治安政治責任

1947年的公安委員會制度,作為新的警察管理方式,固有其評價,但,國家公安委員會制度對內閣具獨立性,產生了內閣無法對治安負政治責任的問題。從民主主義的觀念來看,有調整的必要。

為了處理以上問題,有了1954年的第二次大修法,我們將在下一篇介紹。

參考:日本警察廳官網

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