戰後日本警察法的修法(下)

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1954年《警察法》再修正

日本政府對這套外來的警察制度一直有「水土不服」之感。現行警察組織原型的擘畫者,第一代警察廳長官齋藤昇,在被GHQ要求接任國家地方警察本部長官時,就曾與麥克阿瑟條件交換,希望一旦日後警察制度的運作出現問題,可修法調整。

1947年的《警察法》施行後,7年間雖經過8次改正,仍無法處理一些根本問題。甚至在1951年導入自治體警察自主廢止制度,打算透過住民投票,讓町村可自主把警察事務「上繳」。不過,住民對於自治體警察的關心度低,投票率不高。

如同上篇所述,1947年的《警察法》施行時共有1,605個自治體警察,當中町村警察自治體有1,386個。在1954年的新《警察法》制定前,自治體警察掉到剩下402個,町村警察減少到127個。由於地方治安極度惡化,殺人、強盗等兇惡犯罪頻生,警察制度的重整,才開始成為國民關心的重大議題。

1952年,占領體制結束,日本恢復獨立,警察制度的再變革,成為日本逐步走向自立的一環。

1953年,日本政府向國會提出新的《警察法》草案,此草案基本上與1954年通過的《警察法》類似,都是以都道府縣為單位,並考量到警察事務的國家屬性。有趣的是,該法案因眾議院「バカヤロ解散」(王八蛋解散)(因為首相吉田茂在眾議院預算委員會罵了社會黨的西村榮議員)而廢案。值得一提的是,日本政府曾一度計畫將警察廳長官國務大臣化(相當於我國的政務委員),國家公安委員會諮詢機關化未果。

雖然因解散而廢案,在1952年設置的地方制度調查會仍持續進行警察制度改革的討論,於1953年做成如下方針:

●警察單位以都道府縣為基本,大都市則例外設市警察。

●國家除關於重大案件指揮監督都道府縣警察外,也一定程度負擔都道府縣警察的經費。

日本政府以此報告加上前次國會審議過程為基礎,進行新制度的研究,在新法上關注調和以下三點:

●警察的民主與效率

●國家參與和地方分權

●治安責任的明確化與政治中立的確保

幾經波折,1954年的新《警察法》終於在上述精神下修正通過。不過,此次修法,由於市町村警察遭廢止,大阪府知事需在府議會追加預算,被大阪府住民以修法過程發生國會大亂鬥,延長會期的決議無效,故立法無效為由,提起「警察法修正無效訴訟」。日本最高裁判所則表示尊重議會的自律。

1954年《警察法》(昭和29年6月8日法律第162號)的理念與特徵

一、警察民主運作的保障

與1947年的《警察法》相同,分設國家與地方的公安委員會。為保障警察之民主運作,主要由都道府縣執行警察事務,讓警察的活動經由都道府縣議會受到住民之監督。

二、警察組織之效率的運作

考量警察組織的規模,合理且有效率地處理警察業務,以都道府縣為構成單位一元化的處理。

警察廳長官指揮監督都道府縣警察,且其預算一定程度由國庫支付,並在屬於地方公務員體系的都道府縣警察裡,以國家公務員身分,安插警視正以上之高階警官為地方警務官,一定程度走向中央集權式的警察制度。

三、內閣的政治責任

1947年的《警察法》規定國家公安委員會的委員長由委員互選,1954年的新《警察法》則由內閣總理大臣任命之國務大臣擔任。

1947年的《警察法》對國家地方警察本部長官,是採取由國家公安委員會「聽取」內閣總理大臣的「意見」後任命。1954年的新《警察法》則修改為,警察廳長官及警視總監的任免,須得到總理大臣的承認,以明確化內閣的治安責任。至於對都道府縣警察之國家介入,則由國家公安委員會經都道府縣公安委員會同意後任命都道府縣警察本部長。

修法之後

新《警察法》施行後,原來的國家地方警察組吸收了主要職位,有不少地方自治體警察被迫轉職。且日本的警察制度裡,設有地方警務官,為國家公務員,被批評為與地方分權的地方自治精神有違。

修法往往難以一勞永逸。日本《警察法》隨著時代的變化,仍持續修正。在1994、1996年都有政策上的修正,2000年更因發生一連串重大醜聞再次修法。最新一次的修正則是2022年因應網路犯罪成立網路警察局,並讓警察廳直接插手偵查,引發爭議。

從戰前的「天皇的警察」到戰後短暫的「麥克阿瑟的警察」,到宣誓成為「為國民而存在的警察」。1954年的修法甚至發生國會亂鬥與訴訟,日本辯護士連合會也發聲明抗議《警察法》的修法是從「民主警察」變成「權力警察」。對日本社會來說,《警察法》的修正,可以說是稍有變動就觸動敏感神經。如何在幾個大原則下順應新局面調整警察制度,需要智慧與對制度的想像力。

從日本《警察法》的變遷,可以發現警察制度建立需要思考的幾個面向。

一、民主化

如何在警察體制中注入民主化的要素至關重要。戰後日本在GHQ的要求下,成立的國家與都道府縣公安委員會,某種程度建立了對警察的民主控制。

二、中立化

警察的政治中立與民主化有不可分割的關係,警察介入政治,對民主制度會造成巨大傷害,有太多暗黑歷史可證。公安委員會設立的目的之一就是希望能達成警察的政治中立。

三、預算

自治體警察的概念固有其存在意義,但碰到錢的問題,就非常現實了。從人事到裝備,在在都需要錢。這點,台灣的警察預算也一樣,甚至有警政預算遭地方派系綁架,干擾業務推動的問題。

四、政治責任

警察權究竟是地方分權適宜還是中央集權妥當?是中央專屬事項?是委辦事項?還是地方自治事項?牽涉到治安的政治責任歸屬。

五、效率化

警察制度的效率化牽涉到打擊犯罪的效率,如何在制度設計上避免疊床架屋,也是重要課題。

最後,讀者可能有注意到,在上下兩篇中我們多次提到「公安委員會」這個組織。對於這個常被批評為形骸化的獨立警政機關,我們將在日後稍加介紹。

參考
日本警察廳官網
陳景發《日本公安委員會制度之研究

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