援烏法案卡關考驗拜登的政治手腕

趙君朔
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「美國、歐洲對烏克蘭的支持有可能會因為戰事拖長,看不到烏克蘭勝利曙光而開始減少,特別是美國的眾議院已被共和黨控制……因此接下來拜登政府為了軍援需要眾議院同意時可能會碰壁。」──2023/02/20《思想坦克》-俄烏戰爭周年:普丁堅決以拖待變

「我則逆風挺烏克蘭,因為我不認為俄羅斯可以佔到便宜。一年過去了,果然烏克蘭依舊挺立不搖,反而俄羅斯搖搖欲墜。」── 2023/02/24台灣某旅美網紅臉書文-烏俄戰爭已經滿一年

「今年眼看就要以俄羅斯總統比之前更加確定他可以撐的比善變的西方更久,還能吞掉俄羅斯軍隊所佔領的烏克蘭領土結束。”── 2023/12/04《華盛頓郵報》-僵局:烏克蘭的失敗反攻

圖片來源:達志影像/美聯社

美國援烏經費在參議會卡關

上周三美國參議院針對拜登政府軍援烏克蘭的法案進行程序性表決的前一天下午,國務院特別由國務卿布林肯安排對參議員做簡報,而且原本排定烏克蘭總統澤倫斯基也會線上加入。但簡報才進行不久,共和黨的Tom Cotton參議員便對怪共和黨議員硬要在法案中加入邊境政策內容的多數黨領袖Schumer大小聲。Cotton反駁Schumer說要怪就怪拜登總統自己。

這時想把這場簡報的重點轉移到美墨邊境安全問題的其它共和黨議員也加入這兩人的爭辯。然後Cotton問做簡報的官員到底到哪一天援烏的經費會耗盡,接著至少一打的共和黨參議員就離開了會場以表示抗議,此時簡報才進行了30分鐘而已。

所以第二天這項表決以51票比49票被否決毫不不令人意外。除了全部的49名共和黨參議員全部反對,無黨籍但大部分和民主黨一起投票的Bernie Sanders則因為法案中軍援以色列的內容投下反對票。多數黨領袖Schumer為了保留再度提出此法案的權利,技術性的投下反對票。

眾議院的援烏條款項也不見了

在之前上任不久的眾議院議長Mike Johnson也告訴參議院如果沒有做出對邊境政策的重要變更,他無法通過對烏克蘭的援助,還說他會持續如此表態講到他臉色發青為止。而之前11月15日眾議院在通過提供美國政府繼續維持運作45天的經費開支時就沒有包括援助烏克蘭的條款。

這樣的結果等於讓拜登政府的白宮預算主任Shalanda Young在12月5日對兩院發出的公開信請求繼續對烏克蘭撥款以免到了年底所有援烏經費用盡,國家安全顧問Sullivan在記者會上要國會不要把勝利拱手讓給普丁。其實連拜登總統本人在表決前都厲聲警告說如果烏克蘭淪陷,普丁勢必下一步會攻打北約國家,那麼美國士兵就必須要直接和俄羅斯軍隊作戰,因此現在撥款讓烏克蘭能繼續反擊俄羅斯至關緊要。

美國民意已開始厭戰

美墨邊境問題到底有多嚴重讓共和黨議員堅持要把這議題和援助烏克蘭掛勾不是本文討論的重點,但是共和黨議員以及其所代表的對烏援助熱忱大減,可觀察到美國民意背後一個重要原因就是烏克蘭拖到6月才發起的反攻進展極為有限,到了12月一共只收復了區區兩百英里的領土,連烏克蘭武裝部隊總司令Zaluzhny在11月初再度接受《經濟學人》也直白的說出「戰爭已經陷入僵局」,在反攻不順,讓戰事拖長看不到結束的曙光之下,美國的民意對援烏議題越來越無感是可以想像的。

那麼為何烏克蘭原本被寄予厚望的反攻結果讓人大失所望呢?根據《華盛頓郵報》上週針對此問題的兩篇長篇專題報導內容來看,烏克蘭軍隊在美軍的德國基地受訓的時間太短(只足以學會基本的武器操作)、缺乏空中武力掩護地面部隊、烏克蘭發動反攻的時間拖到六月讓俄羅斯有充分的時間強化防禦陣線(美國國防部是希望烏克蘭4月中就展開反攻)。

此外,美軍認為烏軍要集中在烏克蘭南方發動反攻,以攻克城市Melitopol為目標,這樣便能切斷俄軍經由佔領區連到克里米亞的補給線。但烏克蘭的高層認為需要沿著六百英里的前線三面作戰:除了往Melitopol進攻外,還要同時往亞速海沿岸城市Berdyansk進攻和並持續在東線的Bakmut激戰,以防俄軍拿下此城後重新尋求戰略烏克蘭東北邊境大城Kharkiv。

美烏軍事歧見日多

而反攻開始不久後戰事的緩慢進展更讓美烏軍方的關係更加緊張,陷入互相指責的境地:美國認為烏克蘭連基本的軍事戰術都無法完整執行,例如利用地面偵查去搞清楚雷區的密度有多高,但在烏軍看來,是美軍不知道實際在戰場上攻擊型無人機和其它新科技已經改變了戰爭的型態,弄到雙方關係最糟的時候,美國在歐洲部隊的指揮官甚至完全無法聯絡到烏軍的最高層長官達好幾周。

結果就是原本美國國防部認為大概60-90天烏軍便能打到亞速海沿岸的樂觀評估完全沒有實現,反而印證了美國情報部門先前較為悲觀的預測:俄羅斯春天大舉在防線上布雷、改挖出鋸齒型的戰壕等重層防禦加上靠人口優勢補足前面兵力後,烏克蘭軍隊頂多只有一半的機會反擊成功、收復失土。而且烏軍在反攻過程中還有數千人傷亡並損失了數十億美元的軍援裝備。

歐盟援烏計畫也卡在匈牙利

在看不到勝利曙光之下,先是美國方面明年度的軍援經費在國會兩院都卡關,本周歐盟正在進行的4年500億歐元援烏方案商討還面對匈牙利出於自利動機出手阻撓的風險:匈牙利因為自己國內的某些不符合歐盟標準的破壞法治政策而無法順利得到歐盟的補助,匈牙利想要靠阻擋援烏法案來逼歐盟解除對匈牙利撥款的禁令,到底烏克蘭還有機會擊退俄軍還是割地求和的風險越來越大?

雖然戰場上面臨種種不利的內外因素:武裝部隊總司令Zaluzhny在《經濟學人》的專訪內容遭到總統府方面的駁斥,顯示烏克蘭高層也出現意見分歧,俄羅斯目前更被普丁打造成一部有效率的戰爭機器(全國預算的3成都用在國防開支),普丁在宣傳策略上也改弦易轍,把俄烏戰爭只看做俄羅斯和西方集團較勁的一個馬前卒。

但至少烏軍在前線依然保持著力戰到底的堅強意志,並沒有厭戰或是喪氣的情緒,而這是持續戰鬥最重要的元素。此外烏克蘭軍隊也針對之前的失敗反攻找出了關鍵因素:烏克蘭軍方需要西方給予更多電子戰設備和無人機的支援,如此接下來在戰場上才能取得對俄軍的科技優勢。

拜登得變更態度和修辭以求法案過關

當然最重要的,還是拜登總統需要發揮其溝通、協調和妥協的政治手腕,在邊境問題上盡快滿足共和黨的主要要求,而不是只靠公開喊話警告不撥款的後果來逼迫共和黨人讓步。因為共和黨人目前堅決要把援烏問題和邊境問題掛鉤,不能說是在俄烏戰爭不再成為首要議題的政治操作,而是一定程度上反映了對美國內政議題更感到憂心,因而不認為美國應該對外投入如此多資源的美國民意。

這種情緒在《金融時報》本週日所公布的一份最新民調有非常清楚的呈現,受訪的民眾高達48%認為拜登政府給了烏克蘭太多援助(支持共和黨的受訪者中更是有65%)。而在同一份民調中可以看出選民對經濟形勢感到憂心(只有25%的受訪者認為美國的經濟非常好或是很好),物價高漲問題更持續是很多受訪者最擔心的問題。

美國人關心經濟甚於援烏

換言之,在美國自己也將迎來利率上升、貨幣緊縮後終於必須面對的痛苦經濟調整之下,一般美國人對於一場已經耗掉美國納稅人4600億美金卻還是看不到可觀成果的戰爭感到厭倦,不希望像個無底洞式地投入資源是可以想像的。

目前只能寄望拜登政府要暫時擺脫民主黨內對移民問題抱持太過寬容立場的勢力,給予共和黨人希望的邊境政策修正,不然不只是共和黨內支持川普路線的國會議員強烈反對援烏,連反川的黨內主流建制派,一向大力支持烏克蘭的參議院領領袖McConnell、Romney等人都大聲呼籲拜登政府看清楚現實。

偉大的領袖在關鍵時刻必須懂得做出有智慧的取捨,拜登政府在將近兩年前未能採取更強硬的措施嚇阻普丁發動侵略,最後終於讓自己的政府陷入了眼下兩難不是人的困境,不論他是否能在明年的大選中獲得連任,要讓後世的歷史學家對他任期有正面的評價,未來一個月內他做的選擇對於他自己和自由世界的命運都會有決定性的影響。

作者有個雲霄飛車式的人生,曾很輕鬆的進了不太好進的美國學校博士班,以為自己會是華文社會科學界的明日之星,又因為一個烏龍,更「輕鬆」的被踢出來,開始闖盪亞洲江湖,到處求人下單,到目前為止的心得是「我32歲以前到底活了什麼?」

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