損鄰事件不斷的源頭是過度向建商傾斜的建管

詹順貴
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天坑事件頻仍,過度向建商傾斜的法規是源頭

建築業是不是經濟發展的火車頭?歧見很多,但在寸土寸金、建築工地越來越密集的大都會,建築工地絕對是影響民眾居住安寧、損鄰不斷的直接主因。至於建築管理、容積獎勵相關法令與政策不斷向建商過度傾斜,則是源頭。建築工地的管理監督,地方政府責無旁貸,從柯文哲到蔣萬安的台北市政府,對此次基泰事件的發生有絕對的責任,事發後,蔣市府因應作為看似積極,其實是在彌補之前的消極不作為;至於內政部,則應該好好重新檢討修正過度向建商傾斜的法令。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

台灣營建工地造成損鄰、出現天坑的情形,其實始終未曾間斷過,這次台北大直的基泰工地之所以鬧出如此大的新聞,原因可能包括地點位在寸土寸金的台北市、建商是股票上市公司,工地塌陷範圍大、房屋崩塌過程被手機完整拍攝,讓媒體有驚悚的畫面可以不斷播放,加上湊巧同時出現新竹地檢署在新竹縣工務處長江良淵住家搜索出千萬元現金,向法院收押禁見江良淵等2名公務員及2名廠商獲准,被疑與近年來在新竹地區發生多起建築工地掏空臨地造成塌陷意外的建商豐邑公司的豐采520工地有關的新聞。

針對基泰大直事件,這幾天已有許多檢討、建議,筆者不揣淺陋,就所看到的現象與問題,首先提供房屋塌陷的受災戶以下建議:

1、盡快集會組成重建執行委員會或更新會。

事故發生後,北市府為了彌補之前的消極,反而過度積極主導假扣押、代位求償、如何重建等事項,固然出於好意,但除願意代為提供擔保協助對基泰進行假扣押,值得肯定外,其他不免過度干涉人民的自主權。尤其建商普遍資產負債比偏高、所購土地幾乎都有抵押貸款、建築基地則會辦理信託,太快貿然聲請假扣押,也可能引來銀行立即抽銀根、凍結融資額度,恐會導致基泰資金周轉困難,反讓受災戶未來求償困難的反效果,北市府出手前理應審慎評估。

建議房屋塌陷的受災戶盡快集會組成重建執行委員會或更新會之類的臨時任務型組織,以利與市府對話,提出符合災戶自己需求的意見,以及方便與基泰建設協商賠償事宜、乃至後續重建的相關法律事務、財務收支與營建監督等事宜。

2、至於北市府雖積極辦理代位受災戶向建商求償事宜,鑒於高雄氣爆事件時,曾爆出高雄市政府獨厚某律師事務所之爭議,建議委託法律專業團隊集體向基泰求償的法律事務,由上述受災戶組成的重建執行委員會或更新會拿回主導權,洽商法律扶助基金會以專案扶助方式組成律師團隊來協助處理。北市府如想在此部分積極協助或有所表現,何妨勻挪一筆經費捐給法扶基金會專款專用於此事件的法律扶助費用支出。

基泰大直事件、新竹地區豐邑建設的累累前科的原因,或是粗心大意便宜行事,或是為節省成本而減料,縮短期程而偷工;又或刻意以「特殊工法」假裝不小心造成鄰屋龜裂、傾斜等損害,再來表現善意協助改建、合建,藉機擴大建築基地,增加規劃設計彈性,以「創造更大獲利空間」。

「特殊工法」問題來自於法規持續倒向建商

對照過往許多古蹟、歷史建築經常出現暗夜一把火,瞬間變成可建築用地,以及都更實施者趁屋主外出趁機偷拆的案例,現已有不少人調侃藉由「特殊工法」造成鄰屋龜裂傾斜或「積極創造海砂屋」以享加速審議、增加容積獎勵項目、政府補助租金並主動勒令住戶搬遷、免去強行代拆所可能衍生爭議等(「創造海砂屋」部分,容另以專文說明分析),以方便建築基地整合加速都更,可說是建築業界所開發的「創新技術」。

業者之所以有恃無恐敢以「特殊工法」造成鄰屋龜裂傾斜,主要來自《台北市建築施工損鄰事件處理規則》持續倒向建商的規定所造就。此一處理規則訂定於2004年6月馬英九市長時期,最初的第3條是規定起造人或承造人「應」於申報放樣勘驗前,會同監造人勘查基地鄰房現況後,向符合第十二條規定的鑑定機構申請鄰房現況鑑定,並取得現況鑑定報告,才可以進行施工。

其第4條則規定如於施工過程涉及損鄰事件時,先由雙方自行協調,如無法達成協議,受損戶可以請求主管機關協調此時,主管機關即應予以列管,並於受理申請七日內通知受損戶與工程起造人、承造人及監造人(以下簡稱損鄰事件雙方)一起會同勘查損害情形,雖然是交由監造人來認定是否是施工所造成的損害以及有無影響公共安全,但因是與受損戶(可以委託專家陪同出席)、建管機關人員一起勘查存證,此時監造人較不敢作出「過於明顯的偏袒」,而且第1時間即予以列管,對受損戶相對較有保障。

到了郝龍斌市長第2任的2013年7月,該處理規則上述第3條一定要做鄰房現況勘查的「應」,被修改成可做可不做的「得」,而且「主管機關即應予以列管」的文字也消失不見,但第4條至少還保留應與受損戶(可以委託專家陪同出席)、建管機關人員一起會同勘察。

柯文哲徹底以奴顏向建商獻媚

再到柯文哲從白色變成灰色乃至黑色的市長第2任,於2022年2月再度修正該處理規則,其中因新增用語定義條文,而將原本第3條改列為第4條的規定,雖然表面上修正改回「應」勘查鄰房現況,但卻同時增訂一些可以免做鄰房現況勘查例外情形的第2項規定;此外新增的第5條,反向增加受損戶向北市府建管機關申請損鄰事件鑑定的門檻,如不符合都發局要求補件的程式要件,還會被駁回。

更離譜的,則是由原本第4條移列的第6條,竟然將自己身為建管機關的職責,原本應會同受損戶一起勘查的義務性規定都給刪除,全部交由建商自行勘查其建築工地施工有無危害鄰房公共安全,並製作初步安全認定書,以及自行勘查鄰房是否屬施工損害,並製作損害責任歸屬初步認定書(都需經監造方及承造人之專任工程人員簽章),只要建商自行認定無危害鄰房公共安全,就可以不用停工繼續施作。

此時,縱使房屋受損戶縱使自掏腰包申請相關技師或建築師公會鑑定損害的因果關係,由於事前事後的證據保全或蒐集遠遠不如建商,加上這些可以鑑定的機構絕大部分收入來源都需要靠建商,難免有「機構偏頗」效應,導致受損戶難以獲得公正合理的賠償。

可以這麼說,為了日後選總統之便,柯文哲趁即將任滿之際,全面放棄地方政做作為建管機關應維護市民權益的職責,以奴顏獻媚建商!

有柯市府這種幾乎可以脫免建商絕大部分法律責任的天賜良機,建商當然會積極研發上述「特殊工法」,以謀取最大利潤。蔣市府「柯規蔣隨」,其權責所在的都發局更樂酖於繼續消極無所事事,最終才會釀成基泰事件的大禍。有首善之都帶頭示範,其他縣市樂於效法,照抄訂定相關建築工地損鄰的處理規則, 並對轄區內建築工地的監督消極不管。

地方政府將建築工地的監督權責全推給監造人,有道理嗎?建商為何不怕發生損鄰事件?還有以下原因:

1、現行《建築法》第13條、第60條規定,已將建築工地的監造責任全部推給建築師,地方政府的建管機關將責任推得一乾二淨(這部分在遇到相關訴訟時特別明顯),但建案的設計人與監造人通常是同一建築師(此部分無可厚非),而建築師的設計費卻是來自建商(雖然透過建築師公會轉一手),因此很難苛求設計監造的建築師「一板一眼」地監督工地。

2、對起造人、監造人與承造人的罰則輕到微不足道,會被勒令停工的門檻極高,機率低。既然風險成本低,卻能因此而擴大建築基地範圍所增加利潤卻很大,造就建商積極實施「特殊工法」或施工、監工粗心大意的有恃無恐。

3、建案的地下層,目前法令是免計入建築容積限制範圍,也就是建商可以從成本、風險與利潤自主決定挖幾層。由於主要都會地區的停車位單價不斐,尤其台北市動輒250萬元、300萬元起跳,建商在考量利潤下,通常會盡可能挖到地下3、4層,乃至更深,如在貪圖節省成本與工期,自然容易造成工安或損鄰事件。

4、此外,筆者約10年曾在某一預計興建兩棟35層大樓的建案的環境影響說明書內看到,其地下規劃挖7層,由於當地地下水位高,估計將會抽掉的地下水高達1656萬噸(略多於新竹寶山二號水庫一半的蓄水量),完全不用支付任何費用。反觀當時申請擴廠的相機鏡頭大廠大立光、台積電與台水公司都在為可以穩定供水的水源所苦惱,但建管機關卻輕易放任珍貴地下水(公共財)讓建商為了私人利益的建案給免費抽掉放流,政府機關間完全各自為政,毫無橫向整合功能。

內政部必須速修《建築法》

以上建商有恃無恐的原因,內政部應該思考如何從維護一般民眾權益角度,重新檢討修正《建築法》,莫再迷信建築業是火車頭產業,導正盲目向建商傾斜的法令與政策。此外,台灣水資源已趨向匱乏,且降雨分布極端不穩定,人口又呈現負成長,現有閒置空屋已有大約100萬棟,還需要那麼建案嗎?水利署可曾掌握過每年因營建工地而被抽掉的地下水量有多少嗎?

基泰建設因工地造成鄰房崩塌,在發放慰問金的同時,竟拿出「合作興建意向書」希望受災戶一併簽署,看似化危機為擴展利益的轉機,但其實顯露的確是無度的貪婪。而台北市都發局局長王玉芬在受訪時說:「我不知道住戶簽的實際上是什麼樣的書,如果就我們都市更新法律上面,我們只有同意書是有效的,同意書才有法律效益。」則著實令人不解,都更機制內本有協議合建與權利變換兩種換屋途徑,如果基泰真能與房屋坍塌的受災戶簽定合建意向書,乃至合建契約,這純屬私人間法律關係,怎會沒有法律效力?

至於國民黨總統提名參選人侯友宜針對基泰事件,跟風提出「1、建立住宅興建的生產履歷;2、政府應實施房地產公開資訊;3、特別監管曾有不良紀錄的新建個案;4、嚴管不良違規人員」等四大主張,要做早就可以做,但連他主政的新北市根本也沒有做,而且這些主張實際上難以落實、落實了也不見得有效果,不過是徒有虛表的政策而已。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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詹順貴

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