為何共治難以成為慣例?──當前台灣憲政運作的瓶頸

林子堯
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新年後,隨著立法院開議,陳建仁內閣也將進入看守模式,若無意外應該在5月20日之後將會由新內閣上路。按照8年前,蔡英文總統當選人3月15日宣布林全組閣的時程來看,至遲3月底前新內閣人事將公布。然而,從2000年至今,不論是扁政府或是馬政府、蔡政府末期,當國會多數與執政黨不同時,除唐飛內閣外,行政多數與立法多數的朝野共治未能成為慣例。但台灣已經第三度面臨行政立法分立的局面,卻未見共治的憲政慣例,如何理解這樣的憲政僵局,以及當前的朝野環境又和扁政府時期有何異同,將是本文探討的主軸。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

首先,法國左右共治的慣例難以在台灣複製,關鍵在制度及政治環境不同

法國總統在戰後其實並未出現左右共治慣例,這樣的憲政習慣,更不是拍腦袋般自然形成,完全是憲政運作與政治選舉下的妥協產物。根據學界研究指出,學者黃宗昊以賽局理論分析,由於法國國會享有倒閣權,且倒閣成功後,被總統解散的國會將受到制度保障不得再改選,總統將必須接受新的國會,若解散改選席次仍是朝小野大,更對總統不利,因此若朝野落差巨大,總統為了穩定施政,將首選任命國會屬意的總理。學者林繼文也有類似的研究指出,法國總統享有的制度權力,並不受到總理太多影響下,若在野黨願意以此做為爭取民意多數訴求,並獲得民意支持,共治才能成為慣例。以台灣當前的政治生態來說,只有民眾黨或國民黨當選總統,組成共治的可能性才存在。

其次,我們不可低估COVID-19後,當前民意對於朝野政治的理解質變

隨著COVID-19爆發至今,世界各國的民主制度,以及社群使用的習慣改變,制度性的衝擊與民主危機可說是全球現象,在台灣也受到不同程度的影響。就以疫苗來說,明明是救人為目的的疫苗,照理說由於專業門檻高,受到質疑可能性不高,但在媒體與政治環境的推波助瀾下,疫苗品牌以及防疫政策都成為政治攻防焦點,讓兩極政治變得更為極端。

例如前台北市長柯文哲在防疫政策上,就多次槓上陳時中指揮官,最後更成為台北市長選戰攻防的重要議題。國民黨則多次在要不要引進中國疫苗,要不要支持國內本土疫苗和政府有許多衝突。但同一時期,蔡英文總統與蘇貞昌內閣卻獲得史上最高的民意支持度,這都讓朝野的支持者更加激化對立。

2000年扁政府上台時,最為擔憂的應該是過去長期反台獨的軍方,是否願意擁護陳總統,因此軍人組閣成為當時妥協選項。但如今,蔡政府已經執政八年,這過程中有疫苗質疑、雞蛋好油事件,政府對於輿論回應以及政權鞏固,可能更甚於軍事問題,若新內閣仍由民進黨組成,至少能安撫支持者,這對硬組共治可能更為有益。

再者,解決憲政僵局要修憲,但朝野對此興趣不高

當前由於國會沒有閣揆同意權,總統也不能直接向國會負責,更不能主持行政院會,許多事情都必須私下處理,照理說修憲才能解決。但最近一次的修憲公投案,民進黨最後只提出十八歲公民權修憲案,未將憲政問題、國家定位等納入,國民黨雖口頭不反對18歲修憲案,但對此案消極抵制,最終歷史性憲法時刻也就煙消雲散。按當前的修憲門檻,若要改變僵局,並讓共治成慣例,就必須端賴修憲,且獲得兩黨一致支持動員才可行,但依照當前政治環境,兩黨共識的修憲難如登天。

最後,國會民意必須大到逼政府讓步,或是國會地位高到凌駕政府

或許會有論者困惑,為何選後至今,尚未出現總統讓出組閣權的動作,但可能忽視了另種聲音是「為何要讓」?立委席次來說,國民黨搶下52席,民進黨51席,兩黨差距1席。固然朝略小、野略大,但其實並沒有落差大到,總統非讓出組閣權不可。尤其不能忽略的是,當前憲政制度設計下,總統必須維持在黨內的重要地位與影響力,因此總統同樣也須回應黨意。以當前朝野的局面來看,讓出組閣權的民意,恐怕沒有大到能凌駕黨內民意。

另一個更殘酷的現實是,或許有人會以美國或法國的國會運作,來類比台灣的國會地位,但真相是立法院長期未能形塑出一股成功與行政權對抗的能力,或對抗具有高度正當性而非政治報復。再加上新任院長韓國瑜同樣在國會調和鼎鼐能力有待驗證下,以國會席次要求行政權讓出組閣,並非如此容易,也可以說是共治難成台灣慣例的關鍵。

總體來說,國民黨雖僅比民進黨國會席次多1席,但若加上藍白合作的氣勢,類比2000-2008年國親合的威力,到底是否能逼迫民進黨讓出組閣權,其實不只考驗總統,也考驗在野黨的政治智慧,是否願意協助政府穩定運作,而非扁政府時期藍營堅拒組閣、更讓考監兩院空轉。

不過,也正因為朝野對抗激烈,才促使2006年第七次修憲成功。如今,若朝野再出現類似僵局,是否將能讓第八次修憲水到渠成,或許未來4年將是最接近憲法時刻的歷史機遇,也有助於建立共治的憲政慣例,解決過去20多年來的憲政瓶頸。

作者為台灣大學國發所兩岸組碩士、政治幕僚

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