罷免是還權於民?還是民意怪獸?──陳柏惟罷免案之後

傅佩芬
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2016年底立法院三讀通過《選罷法》修正草案,除了下修連署門檻把罷免提議人數從2%降到1%,連署通過人數降為10%以上,更廢除「雙二一」制(投票率過半、同意票也超過二分之一)。

在「還權於民」聲音高漲之下,唯一辛苦保留下來的門檻只剩下「同意票數達原選舉區人總數四分之一以上」。

當年時代力量甚至疾聲批評這個四分之一的門檻,極力要求不應該設任何的門檻,罷免是否成立應該以「簡單多數決」而定。認為倘若代議士無法為人民發聲,那麼就應該接受人民的檢驗,不限於選舉期間。

自2016年以來,台灣的確是常常在「檢驗」民意代表和地方首長。除了兩年一次的選舉之外,已經歷經了好幾次罷免案,「連署、選民動員」已經成為新的全民運動。有些罷免案令藍營的人跳腳,有些罷免案令綠營的人扼腕。藍綠是個人的政治傾向,但是從制度面來看,確立一個公平競爭的遊戲規則卻是必要的。也許這正是重新檢視目前的罷免制度是否合理、是否容易被濫用的時候。

圖片來源:翻攝陳柏惟臉書粉絲專頁

多數服從少數?

罷免制度和選舉制度都必須投票,但是本質卻不一樣。選舉是在一個選區中有多位候選人供選民選擇,能夠贏得相對多數選民肯定的即當選。罷免則是全部選區的選民針對一個特定的當選人進行投票。所以其實每一個當選人都會很危險。只要對手煽動力夠強、能夠操作仇恨,再加上那麼低的門檻,很容易就可以罷免一個原本只是相對多數選民選出來的當選人。

尤其是,罷免案的投票率通常遠低於一般選舉的投票率,所以少數罷免同意票可以罷免多數選票選出來的公職人員也就不奇怪了。陳柏惟2020年當選票數為112839票,雖然這次的罷免投票率已經達到52%(2020年的投票率是77.2%),同意罷免票只有77899票,而不同意罷免票也有73433票。但是在低門檻的設計之下,罷免案仍然成立了。

一年選舉、二年罷免、三年補選、四年再選舉

民主制度下,選出來的民意代表或是地方首長都有任期制。任期制一方面當然是限制選出來的公職人員不可以長期在位,必須定期受到民意的檢驗。另一方面,也是給予當選人形成政策、落實政見的一段適度的時間。時間到了,選民用選票進行檢驗──決定要不要再讓他連任。

罷免制度賦予人民在一年之後就可以提早下架當選人,這種「縮短法定任期」的制度是一種例外,不是原則,所以應該是在有明顯失職的情形下啟動才合理。明顯失職的情形當然不容易界定。可以考慮的是,由法律明文規定客觀可檢驗的要件,讓罷免制度只有在某些情形之下才能啟動。否則至少應該提高罷免門檻。如果對於啟動罷免沒有任何的限制,然後門檻又那麼低,對於辛苦選上的民意代表或是地方首長是不公平的。

除了對當選人不公平之外,罷免成為選輸一方的報復工具。選輸的一方可以藉由罷免制度先除掉一個強敵,再經由補選勝出。除非另一方也祭出「以戰止戰」的招數,也開始大肆推出罷免案,否則辛辛苦苦贏得選舉,只能剉咧等著被罷免。但是冤冤相報何時了,而且一年選舉、二年罷免、三年補選、四年再選舉,人民跟政府都疲於奔命,政策誰來推動?

所有人的寵兒還是政治獵巫的對象?

這種不合理的罷免制度對民主最大的危害還不止於此。

罷免制度表面上看起來是「當選人接受選民的檢驗」,實際上是間接要求所有當選人成為「順民」,尤其與民意代表的角色強烈衝突:

立法委員本來就不會是「所有人的寵兒」,立法委員也不應該是所有人的寵兒。立法委員本來就只代表一部分人或某一個利益團體,而且應該要有勇於批判或得罪人的勇氣。如果可以隨便罷免的話,那麼以後選出來的立委為求自保,最好都不要問政、不要針砭時弊、不要挑戰地方勢力了。只要做乖乖牌,不要得罪人最安全。更不可以去冒險支持進步議題,因為進步議題通常就是在保障上少數人的基本權利(例如保障同婚、保護弱勢族群以及信仰少數宗教者)。

支持這些進步議題本來就是挑戰保守大眾勢力,如果罷免制度可以被隨便啟動,等於是自找苦吃,等著被罷免。黃國昌的罷免案原因之一,就是因為贊成同婚。陳柏惟這次的罷免案原因之一是因為支持醫用大麻合法化。

在某些國家,大麻本來就是合法的,甚至被認為是有助於減少濫用其他強烈毒品的措施。巧合的是,目前在德國正好也有這樣子的討論。在其他國家只是稀鬆平常的政策討論,至於政策的決定,交給選舉來正面對決。相映之下,在今天的台灣,這樣的政策討論卻是多麼的危險。民意代表只是提出一個意見,卻動輒得咎,招致「滅頂之災」。多元言論在這種不合理的罷免制度下將會越來越限縮,有不同意見的人馬上可能成為被「社會主流意見人士」獵巫的對象。

這是我們要的理想政治制度嗎?這是我們要的多元社會嗎?當民意喧囂漸漸落定之後,期待有智慧有勇氣的政黨可以提出可長可久的遊戲規則,讓政治立場的討論早日進入正軌。

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