美國對聯合國2758決議案的新宣示及其意涵

賴怡忠
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在四月二十九日,德國馬歇爾基金會(German Marshall Fund)的美國辦公室,由葛來儀(Bonnie Glaser)舉辦了有關聯合國二七五八決議案與台灣關係的座談會,這個會議一方面是以此宣傳馬歇爾基金會對此研究的新版報告舊版報告在兩年前出版),這個座談會也邀請了美國國務院東亞副助卿藍墨客(Mark Lambert)與談。

圖片來源:達志影像/美聯社

藍墨客再度提到美國不認為1971年的聯合國2758號決議案是聯合國確認了台灣主權歸屬中國的立場。根據外交部,這是美國官方第五次提到類似立場。而前次是在2021年美國時間十月二十一日於一個有關2758號決議案通過五十周年的座談會上,時任美國東亞副助卿的華自強(Rich Waters)提到類似主張,該座談會也是由德國馬歇爾基金會主辦,主持人也同樣是葛來儀。

藍墨客主要論點包括,2758決議案與中國主張的一中原則意義不同,北京錯誤將2758決議案與中國一中原則等同,更錯誤主張這是國際支持中國一中原則的共識(Beijing mischaracterizes the resolution by falsely conflating it with China’s one-China principle, and wrongly asserts that it reflects an international consensus for its one-China principle)。

2758決議案沒有因此讓聯合國在對台灣主權議題產生任何體制上的立場(the resolution did not constitute a U.N. institutional position on the political status of Taiwan),也沒有因此阻止對台灣在聯合國以及其他多邊場域的有意義參與(did not preclude Taiwan’s meaningful participation in the U.N. system and other multilateral fora)。以及2758的聯大決議案對於其他聯合國會員國與台灣的關係定位不具約束力,因為這些國家要如何發展與台灣的關係完全是這些國家的自主決定(To be clear, Resolution 2758 has absolutely no bearing on countries’ sovereign choices with respect to their relationships with Taiwan. Such decisions are clearly outside of the UN General Assembly’s purview to dictate,)。

相對於藍墨客日前的主張,三年前華自強的說法相對簡單,只說中國誤用(misuse)2758決議以防止台灣的國際參與,其作為造成對台灣的傷害並使國際社會無法享受到台灣可以提供的服務。

值得注意的是,在副助卿藍墨客的聲明之後第二天,包括東亞助卿康達(Daniel Kritenbrick)於一場參院外交委員會的美台關係聽證會上,再度將藍墨客的說法原封不動敘述一次,並強調2758決議案「並沒有為中國的一中原則背書、不等同,也不反應國際對中國的一中原則有共識」(Moreover, resolution 2758 did not endorse, is not equivalent to, and does not reflect a consensus for the PRC’s “One China Principle,”)。康達還在聽證會上說今年支持台灣成為世界衛生大會觀察員(而不只是有意義參與)的國際支持聲量會較過去為大。就在隔日的五月一日,美國務卿布林肯發表聲明,支持台灣在第七十七屆世界衛生大會以觀察員身分參與,為這個發展埋下重要註腳。

從國務院東亞副助卿的座談會發言、到東亞助卿在參院聽證會的聲明稿,以及國務卿的公開聲明,從四月二十九日到五月一日,這三天華府有關台灣的國際組織參與及其地位主張可說一波接著一波。雖然我們不能因此確認台灣就一定會在今年的世界衛生大會以觀察員身分參與,但挺台聲浪的高漲,特別這些都是發生在四月十五日東亞助卿康達訪問中國、以及四月二十六日國務卿布林肯赴中國見了習近平之後。有些分析家針對東亞助卿與國務卿先後訪中的行程,因此提到中美共管台灣的操作回朝,但感覺429─501的發展顯然對這種觀察大大打臉。

美國新立場不僅針對中國,也直指聯合國

比較一下日前藍墨客與三年前華自強針對2758決議案的主張,可以發現幾個有趣的差異。首先,同樣都是東亞副助卿的聲明,華自強只說中國誤用,並使國際與台灣彼此都出現問題。但藍墨客則直指2758決議案與中國主張一中原則的關係,說中國不僅誤用2758決議案,還將其與一中原則等同,強調這不是國際共識,也與2758決議案無關。

其次,藍墨客強調2758決議案並沒有因此產生聯合國本身對台灣地位的立場,換句話說,這個抨擊是直指聯合國本身。再者,藍墨客提到2758決議案本身並沒有對台灣參與聯合國及其相關組織產生任何障礙,這句話是說給聯合國轄下的相關組織與機構聽的。

最後,藍墨客強調2758決議案也無法影響聯合國會員國與台灣關係的發展,意即其他國家要如何處理與台灣的關係,包括是否要建交等,都不會受到2758決議案的拘束。因此副助卿藍墨客(與之後的助卿康達)所發表的這些主張,不僅針對中國問題,也直指聯合國,以及聯合國轄下相關組織與機構本身。

而強調聯合國2758決議無法拘束聯合國會員國與台灣關係的定位時,也是在呼籲各會員國可以有自己不同於中國所主張一中原則的一中政策(也可以合理推論出甚至不要一中政策,如果真的是符合該國自身利益的話)。這些意涵很重要。

糟糕的聯合國法律服務處

台灣在過去有關聯合國以及台灣國際地位的辯論,往往到後來被簡化為希望透過入聯,以便一次解決台灣的聯合國參與,以及台灣曖昧的國際地位問題。還有他國知名的國際法專家主張,正是因為台灣不宣布獨立,導致其他國家無法將台灣從中國分開。這個主張讓台灣面臨不宣布獨立,台灣似乎就被認為是中國一部分,但一旦要宣布獨立,國際安全的問題立即使台灣遭受改變現狀,破壞區域穩定的嚴重指控,使台灣面臨做也不是,不做也不是的進退兩難處境。

但國內在爭論台灣是該以宣布獨立方式來確認自己的國際法地位時,反而在聯合國所遇到的問題根本不是台灣是否宣布獨立,而是聯合國的法律服務處之解釋,就直接以2758決議案認證台灣是中國一部分了。這包括2010法律處文件等,都可以看出,同樣的操作也在2007年當聯合國祕書處拒絕台灣陳水扁總統七月寫給秘書長班潘基文有關入聯申請的信件時出現,當時聯合國秘書處也是沿用2758決議案來直接認證台灣就是中國一部分,顯然不加區別的根據2758決議案,不僅拒絕台灣,也進一步延伸其為台灣屬於中國,已經是聯合國法律服務處的習慣性解釋。

這個問題很嚴重,即便對台灣主權地位的主張不是聯合國組織的立場,而是由各會員國自己來決定,而聯合國會討論的只是入會是否接受的問題,這些都不該是法律處可以決定。但是聯合國法律處直接越俎代庖,渾然不知自己的角色,顯然這已經是常年的操作。

而德國馬歇爾基金會的報告則指出,在聯合國秘書處下的法律服務處,基本上是服務秘書長,提供秘書長各種立場的法律可行依據,比較不像是在爭議性議題建議秘書長需要注意何種不可越過的疆界。而如果在秘書長選舉時需要中國的支持才能獲勝,那麼當選後的秘書長就不太可能違逆中國期待,會自然把中國的主張內建在腦袋中。十年的潘基文秘書長,以及現在的古特雷斯都需要中國的支持才能上位,前者在擔任秘書長前是韓國外長,後者則是先擔任葡萄牙總理、聯合國難民署高專,之後在2016選舉才任聯合國秘書長。

中國基本上利用這些關係將其影響力大幅伸進聯合國內部,先從秘書處著手。中國長期占據一席聯合國副秘書長的位置,在聯合國秘書處大量塞進自己的人馬,利用其在聯合國經濟社會部(department of economic and social affairs, DESA)可以主管包括經濟社會理事會(ECOSOC),旗下又統制各個聯合國所屬專門機構,使得中國對聯合國影響力從秘書處到經濟社會理事會,再延伸到聯合國專門機構。其影響力之大,甚至國外智庫研究稱其為有「中國特色的聯合國 A United Nations with Chinese Characteristics」,甚至影響到聯合國會針對台灣包括不承認台灣護照,不允許台灣記者採訪聯合國組織及其專門性機構的會議等。因此其會對法律處有影響力也是必然。

聯合國專門性組織或機構的2758問題

副助卿藍墨客的說法也在批評聯合國專門性與功能組織或機構排除台灣參與的做法,不同意其自動以2758決議案作為排除台灣參與的理由。由於聯合國轄下的專門或功能性組織與機構並沒有排除非聯合國會員的參與,甚至還將其專門性組織或機構直接放在某些非聯合國會員國的領土之上,例如瑞士在還不是聯合國會員國(還只是觀察員)時,其日內瓦等地方就已經是多個聯合國功能性組織的所在地,包括國人較熟知的世界衛生組織的總部在內。

而根據醫界聯盟的實際經驗,當談到WHO/WHA的參與時,連以什麼形式參加都還沒被提出,就被對方一句2758決議案封殺所有可能性,好像2758決議案也決定了台灣的相關組織參與。美國此次的公開發言,顯示這個誤用與濫用2758決議案問題,已經產生很嚴重的後果而必須正視。

台灣國際組織參與的支持力道在增強,但2758決議案的問題也更嚴重

在今年四月十九日於義大利舉行的七大工業國外長會議,在會後聲明中除了如往常提到重視台海的和平與穩定外,也再度提到支持台灣對世界衛生大會與世界衛生組織功能性會議等在內的國際組織參與,對於不以國家為會員單位的國際組織,支持台灣成為該組織的會員,對於需以國家為會員單位的國際組織,則支持台灣以觀察員或賓客參與(We support Taiwan’s meaningful participation in international organizations, including in the World Health Assembly and WHO technical meetings, as a member where statehood is not a prerequisite and as an observer or guest where it is.)。

這是繼去年四月日本會議後,G7會議再度針對台灣的國際組織參與發表看法。可預見的是,未來有關台灣的國際組織參與之支持力道會持續增強,雖然還不至於會立即帶來台灣對這些國際組織的參與,但如果台灣主動針對國際組織及其功能等,提出一些創新提案,包括如何使其內建台灣的參與在內,國際上支持的能量絕對會比以前高。

中國在2022年發表的對台白皮書以及今年一月其與諾魯建交時,都特別提到2758決議案,強調其已經認證中國領有台灣。過去中國與其他國家建交時要求其提到台灣是中國不可分割的一部分,現在開始將2758決議案納入作為證明,以中國現在於聯合國積極對非洲、拉美與部分中亞及南亞國家影響力大增的現象,對一中原則的攻防未來可會在聯合國場域持續出現,在這個意義下,針對2758決議案的聯合國攻防就不只是台灣的主權地位與國際參與,也是對決中國在聯合國影響力的作為,作為防止聯合國被進一步中國化的指標之一。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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