俄烏戰爭之國際法分析(二):普丁再出招「人道干預」?「拯救本國國民」?

陳怡凱
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前言

如前一篇〈俄烏戰爭之國際法分析(一):普丁之「師出有名」?「集體自衛權」?〉分析所述,普丁在開戰前三天一口氣對於「頓內次克」與「盧甘斯克」完成「國際法上之國家承認」,「建交」、「締結軍事同盟條約」,然後立即就引用「集體自衛」來正當化對烏克蘭之開戰。這種通常要花好幾個月,甚至好幾年才完成的手續,普丁三天就完成,第四天就馬上用來開戰。這種「效率」即使是普丁自己似乎也有點心虛:用「集體自衛」這招來出兵似乎有點勉強,或許必須要把烏克蘭講得更惡劣一點,才有足夠理由來正當化俄軍之全面入侵。

因此就在出兵的同一天,2月24日早上普丁在電視演說中表示:「俄羅斯之『特別軍事行動』的目的是要來保護自八年以來被基輔政權所虐待與所殺害的人民。為了達到這個目的,我們要追求烏克蘭的『去軍事化』與『去納粹化』,並且要把這些針對『平民百姓,包括針對俄羅斯聯邦共和國的人民』之血淋淋的犯罪者,繩之以法、交付審判」。

普丁這段話將基輔政權視為納粹,把納粹對猶太人的種族屠殺,轉用到基輔政權對於烏東的人民,包括俄羅斯人之殺害。事實上是烏克蘭政府軍對於叛軍之合法內戰,卻被普丁扭曲解釋為是烏軍違法地對於手無寸鐵的平民百姓之種族屠殺。值得注意的是:根據普丁的電視演說,到底俄羅斯出兵保護的是誰?是保護在烏東的俄羅斯人?還是保護烏東的烏克蘭人?如果是保護烏克蘭人,則這是以制止發生在外國之人道災難為由所為之出兵,在國際法上稱為「人道干預」。如果是保護在烏東之俄羅斯人,則在國際法上是「拯救本國國民」之正當化事由。

普丁似乎以亂槍打鳥的姿態把二者都講在一起,可能是因為俄羅斯早在2019年6月就已經在分離主義者控制的烏東地區,開始發放俄羅斯的護照給烏克蘭的國民(足見普丁的野心是併吞烏東,而非扶持烏東之傀儡政權而已),因此烏東地區之人民,在普丁的眼中,烏克蘭人與俄羅斯人就沒有區分。不過,俄國入侵烏克蘭之出兵到底是以「拯救本國國民」還是以「人道干預」為正當化事由?其實二者之要件並不相同。

拯救本國國民

外國因發生內戰或因發生危機情況,而產生對於本國國民生命與身體之直接危險時,在該外國之領土上使用武力來拯救本國國民脫離險境,被稱為「拯救本國國民」,而為國家實務所承認之武力禁止原則之例外。但這招並不好用,因為它只有在狹窄的要件底下才被承認。根據國際法上之外國人法,本國國民在國外受到侵害,則其祖國原則上只能行使外交保護,去敦促當地國政府保護本國國民,而不得直接派出軍隊去外國拯救本國國民。只有當地國不願意或沒有能力拯救受危害之本國國民之例外情況下,才能正當化祖國直接派出軍隊去拯救本國國民。

比如1976年以色列特種部隊在烏干達Entebbe機場拯救被巴解恐怖份子劫持法國民航機上之以色列人質,以色列之拯救行動並未取得烏干達政府之同意,因為當時之烏干達阿敏(Amin)政府同情劫機犯之巴解恐怖分子。美國在1980年派出武裝直升機來拯救德黑蘭的美國大使館中的人質,美國之軍事行動也並未取得伊朗政府之同意,因為伊朗柯梅尼政府不願意去保護被伊朗大學生劫持的美國使館人員。

國際法通說認為:使用軍事武力來拯救本國國民可以被正當化,但須滿足三個要件:

(一)本國國民之生命身體直接被危害。

(二)居留國之政府沒有意願或沒有能力去為必要的保護。

(三)拯救部隊的使用,嚴格地只限於去將本國國民從危險情況中解救出來。

反之,如果本國國民不是被當作人質,而只是由於當地國陷入戰爭,擔心本國國民受到戰火波及,則此時祖國只能派出交通工具撤離本國國民,這時根本不能使用武力,而且該撤離必須獲得當地國政府之許可。

普丁出兵不符合拯救本國國民之要件

普丁若以拯救本國國民作為出兵之理由,則無法被正當化,因為該出兵既不符合武力拯救之要件,也不符合非武力撤離之要件。烏東之俄羅斯人並未被當作人質劫持,烏克蘭政府也並非沒有能力或拒絕保護非叛軍之俄國人。俄羅斯如果當真想要拯救本國國民免於受到烏東內戰戰火之傷害,則應該經烏克蘭政府之同意,派出交通工具接本國國民回國。即使是武力拯救之情況,也一樣只能將本國國民救出,而非派出軍隊全面入侵烏克蘭。

人道干預(humanitarian intervention

當一國之國內對於其國民發生大規模之嚴重人權侵害(比如對於本國之少數族群進行種族屠殺),但各國礙於國際法上之領土主權原則與內政不干涉原則而無法介入,安理會又因常任理事國之否決而無法作成出兵干預之決議,此時他國是否可以以人道干預之名義出兵?這個問題一直有爭議。因為傳統國際法上之領土主權原則與內政干預禁止原則正好與「人權嚴重侵害之制止」處於緊張關係。但1994年盧安達之圖西族被種族屠殺,1995年在Srebrenica之波士尼亞穆斯林被屠殺。西方國家大多遺憾未能及時介入來挽救人道災難。

北約之人道干預與後續反應

1999年之科索沃衝突中,發生阿爾巴尼亞之穆斯林受到種族淨化之屠殺,聯合國安理會再度因為俄羅斯與中國行使否決權而無法作成介入之決議。這次北約在沒有安理會決議之下,軍事介入此一衝突,這時產生人道干預是否在國際法上可以被正當化之爭議。

在北約軍事干預之後三個月,1999年9月22日,「七七國家集團」之132位外交部長表示其拒絕人道干預之立場:「部長們否決有所謂之人道干預權,該權利無論是在聯合國憲章或國際法中均沒有基礎」。

「人道干預」受到「保護責任」之補充

聯合國秘書長安南(Kofi Annan)於其1999年之千年首腦會議的演說中,要求大家要轉變思維,並表示:國家主權不得再被引用來作為嚴重的人權侵害的擋箭牌,而是主權必須被理解為是國家保護其人民的責任。在安南的倡議底下,設立了「國際干預與國家主權之委員會」(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)。該委員會於2001年提交一份報告,其標題為「保護責任」。發展出以人道干預來正當化出兵的前提要件:

(一)人權侵害之嚴重度與規模,特別是種族屠殺或體系性地違反人權,比如所謂的種族清洗。

(二)使用軍事武力作為最後手段性。

(三)軍事武力限於結束人權侵害之絕對必要之程度。

(四)聯合國安理會之優先(優位)處理。

(五)如果安理會不能採取必要之措施,則聯合國大會可以例外地根據「團結為和平之決議」之標準來為行為,然後人道干預必須在區域組織之框架中為之(禁止單方措施),此外必須嘗試嗣後取得安理會之授權。

值得注意的是:第一個要件後來於2005年被聯合國大會增加上「戰爭罪」與「違反人性之犯罪」。因此人道干預之前提須要有嚴重侵害人權之人道災難之存在,該人道災難限於四種類型:「種族屠殺」、「種族淨化」、「戰爭罪」、與「違反人性之犯罪」。如果發生這四種人道災難,而安理會否決人道干預之提案,或未能在合理之時間內處理此一問題,則北約雖然仍不能單方採取行動,但也不是完全被禁止出兵:此時由聯合國大會作成決議、接著由區域組織採取行動、但嗣後仍須尋求安理會追認授權。

普丁之出兵不符合人道干預之要件

前述人道干預之每一個要件,俄羅斯都沒有滿足:它並沒有經過安理會之決議、也沒有經過聯合國大會之補充決議,沒有任何區域組織對它授權去出兵,而是俄國之單方措施。引用人道干預之軍事行動只能限於結束人道災難,因此頂多只能將烏克蘭政府軍逐出烏東,而並非對於烏克蘭發動全面攻擊。

最重要的是:根本沒有發生烏克蘭政府對於烏東地區之國民有任何種族屠殺、淨化、戰爭罪、或違反人性之犯罪。因此普丁之「納粹指控」,以及要求烏克蘭必須「去納粹化」之戰爭目的主張,就顯得蒼白與強詞奪理。最諷刺的是:普丁把北約在巴爾幹的人道干預稱為毫無理由,卻把俄國入侵烏克蘭以「人道干預」當作正當化而加以使用,更讓人看出普丁在國際法上的出招凌亂而沒有章法。

而且被澤倫斯基於2月26日簡單地以提起國際法院訴訟這一招就破解了。國際法院於3月16日做成暫時處分之裁定,命令俄羅斯立即終止武力使用。俄羅斯「人道干預」之藉口整個被拆穿,而且陷入要嘛停戰,要不然就是違反國際法院裁定之違法處境。最後普丁被逼得整個不演了,公然違反國際法院裁定地繼續侵略烏克蘭。總評俄烏這回合的法律攻防交手,最後是以普丁的挫敗作收。

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