「台海有事即日本有事」的日本兵推觀察──安保三文件發表後的新局勢

賴怡忠
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「日本國際戰略論壇」第三次台海有事兵推,首次邀請台灣參與

日本國際戰略論壇(JFSS)  於七月十五日及十六日在東京舉辦兩天的台海有事兵推,引發媒體廣泛報導。這次是日本國際戰略論壇第三次的台海有事兵推,但卻是首次邀請台灣參與。筆者有幸受邀參演,扮演台灣總統角色。另兩位參演者為來自台灣國防安全研究院的林彥宏博士(扮演台灣的國安會秘書長)及楊長蓉博士。除了台灣有三位參演者外,現任國安院院長,退役陸軍一級上將霍守業將軍,以及國安院副執行長,退役空軍中將李廷盛將軍、蘇紫雲博士以及另一位國安院的學官,連同我國駐日副代表蔡明曜率領駐日本代表處同仁若干,一起擔任觀察員。

除了日本觀察員外,台灣的觀察員數量算是第二多。這次有兩位美國前官員參演,分別扮演美國總統與國家安全顧問。美國大使館也有多位觀察員到現場。外國觀察員除了美國使館人員外,記憶所及似乎也包括了英、立陶宛、芬蘭、澳洲等駐日使館都有官員在現場觀察員。

日美台三方兵推。圖片來源:作者賴怡忠提供

此次兵推目的是測試日本之對應,台美參與者皆為配角

此次兵推的目的是測試日本既有體系與思考方式對「台海有事」發生後的對應能力,是檢驗日本政府的決策力為主,台灣與美國的參演者是作為協助這個測試的配角。台灣是事件的主角,但卻是此次兵推的配角。日本需要理解台灣對若干事件的可能反應,以便可以更正確測試其政府的決策反應力及發掘思考盲點。

當理解這一點後,兵推的觀察重點就不是台灣的承受力,而是日本的反應重點與決策力。而從參演的日方角色,包括首相、官房長官、官房副長官(兩位)、國家安保局長、外務大臣、防衛大臣、財務大臣、經產大臣、國土交通大臣、統合幕僚監、沖繩政府長官、及前述省廳的事務次官等分別都有角色,更顯示這個兵推是有意測試日本政府各省廳的思考對應以及協調能力等。因此所謂台灣能否守得住云云,都是兵推的給定條件,而不是兵推的推演結果。

三次兵堆架構皆類似,從中國對台假新聞戰開始,發展到對美日直接攻擊

這是日本國際戰略論壇的第三次台海有事兵推,由於2021年的第一次兵推後有將其結果出版(《台海有事 日本對策》),台灣今年初也出版中文翻譯本。如果比較今年與兩年前(2021)的兵推,可以發現架構十分類似,都是以台灣受到中國發動假新聞戰,之後升級到全面網攻、在擴及到對日本鄰近台灣領土的侵擾攻擊,對台灣的全面進攻、對日本與駐日美軍的全面網攻、對日美的直接軍事攻擊、佔領日本西南諸島部分領土等。只不過兩年前的兵推是以2024台灣選舉為主,今年的兵推以2027年習近平第三任快結束時為推演發想的時間軸。

由於此次兵推已假設民進黨於2024年連任總統,因此在2027年是民進黨政府。我猜大概因為民進黨已經推出現任副總統賴清德參選2024總統選舉,在2027是民進黨政府的兵推假設下,但可能不方便邀請賴清德副總統來日本參與兵推,因此就叫另一個剛好也是姓賴的學者,來日本偽裝為賴總統參演。我大概就是因為「姓賴」感覺稱賴總統比較方便,因而被請來日本參演吧。

日本國際戰略論壇(JFSS) 於七月十五日及十六日兩天在東京舉辦的台海有事兵推,作者受邀參演,扮演台灣總統角色。
圖片來源:作者提供

此次兵推全程對媒體公開,期使日本一般民眾更了解台海有事對日本的衝擊

這個兵推的特色是全程對邀請的媒體公開,不僅在下達狀況會對媒體以及在場所有的觀察員簡報,各省廳的共同討論過程也對媒體開放,甚至在進行國際協調,包括台灣與日本、台灣與美、日,以及最後緊急提出台美日的外長會議等,媒體都可以全程跟拍。日本國際戰略論壇會如此設計,是要讓一般民眾知道台海有事對日本的影響、日本那些地方會受到衝擊,以及回應時的考量因素是什麼等,讓日本一般民眾可以更感同身受。因此這個兵推的另一個目的,是針對台海有事就是日本有事這個情節,透過直接演練讓日本民眾知道,意即這是日本國安社區意圖對一般民眾在意識動員前,所發動的社會溝通。

特別是此次有台灣參演者,日方認為這個過程更是讓日本社會可以直接了解到台灣屆時的反應與需求。當這些期待是由台方說出,而不是日本戰略專家告訴民眾台灣應該會如何,其對日本社會的說服力更強。設計兵推者就私下對筆者表示,台灣參與者在兵推時對日本提出的意見與要求,能清楚明白地透過媒體被日本社會知曉,是他們發動此次推演的最重要意義之一。

正是有這樣的設計,但卻有在現場的台灣媒體報導出與想定狀況差異甚大的情形,當然使人十分詫異。而在這個錯誤前提下,導致這個報導對於之後台美日外長討論的內容及其戰略邏輯的解讀,就變得與實際狀況恰恰相反。這當然更會使人懷疑其會出現這樣與實際情形差異甚遠的報導方向,是否背後有政治意圖存在了。

去年底日本通過新國安三文件,導致兵推的運作假設被改變

與會日本參演者,特別是參演的日本國會議員,多指出與前兩年參演不同,是這次是在日本通過國安戰略三文件之後的兵推,意味著過去兩年日本有很多不能做的,在今年因三文件通過之故「瞬間解禁」。但也因為日本政黨內部從未對三文件賦予的能力及權力有好好討論過,使大家在面對這些「禁制不再」時,反而不太清楚自己可以做什麼,以及可以做到哪裡。不少國會議員表示這次兵推感覺沒有揮灑出日本可以發揮的能耐,特別是因為很多措施的禁制不再,導致原先決策的假設都要改變,但現場面對時因習慣的戰略假設出現變化,導致遲遲無法做出決定,特別在兵推會壓縮時間而形成的巨大壓力下,更讓決策品質較過去更為輕疏。

運作假設改變帶來的另一問題,是美國對日本的期待也變得不一樣。既然三文件通過,美國自然認為日本可以更有空間處理事情,因次對日本的期待值瞬間升高不少,當日本還是以過去的假設提出對應時,似乎美方就對此不太能認同,過去願意給與日本「不積極回應的空間」,在現在就不是這樣。且美方似乎會覺得日本持續的遲疑是對同盟管理以及面對台灣有事的對應缺乏承諾之故。這對美日同盟的發展,以及日本的國際信用都會有負面影響。

相對美國兵推專注戰局對應,日本兵推著重政治決策要面對的問題

此外,相對於去年美國形形色色的智庫專家兵推,以及今年初在眾院「對中競爭委員會」的數小時兵推,似乎重點都是在演練共軍發動登陸攻擊採用的作戰系列,其對台灣防衛所形成的挑戰。因此著重點是台灣屆時的戰局對應,以及為了達到發展為對台有利的戰局,美台間應該在現在要做什麼。

相對於美國著重戰局兵推,關心台灣的抵抗能量與社會韌性,日本兵推更重視日本屆時必須要做出什麼樣的政治決策,因此關心的是屆時會有哪些決策,其決策需要考量的方方面面會是什麼,日本為了有效進行決策時,會在現在需要改變那些做法等。

此外,相對於美國國會議員在數小時完成兵推,日本國會議員則是與大家一起在旅館關兩天進行參演。可見日本國議員對於台海有事的關注程度,以及願意對這個議題所花下的時間與精力。

台美日三方都發現台日與台美日缺乏安保對話機制的嚴重問題

此次兵推最大的感觸,是建構台日以及台美日建構體制性安保對話的重要性被凸顯。

首先,在原先設定的劇本中,是有關台灣遭受假訊息攻擊但還沒上升到網攻階段時,台灣要求與日本就這個議題展開對話以便交換情資。但在執行時發現,如果缺乏制度性的台日資安對話,一切就必須透過台日交流協會的管道展開,而如果過去不存在資安議題的制度性對話,會使得在一切要從零開始對談,包括要從彼此對資安等級的定義及其操作性意涵開始解釋,政策對應的戰略思考與對威脅的感知也都需要溝通才能彼此理解。在要提出對話需求時也發現,牽涉到技術細節等問題,更是無法透過交流協會設計的臨時性對話機制來溝通。

其次,當演練出現台灣遭受全面性網攻,海底電纜也被切斷,導致台灣對外訊息的傳達需要透過更高等級的限制性網絡處理。但是這些限制性網絡如果沒有事前透過安保對話機制溝通,屆時台日也無法彼此知道這個網絡的存在及其運作方式。

此外,不論是美日的撤僑需求,還是中國發動對台全面攻擊而美國開始馳援並要求日本基於美日同盟提供支援等,這些都需要台美日三方的直接溝通。特別是腳本中設計到台灣對美國以及對日本分別提出可以讓因種種原因不及降落或停靠台灣本島基地的我國戰機與軍艦,可以停靠沖繩的日美基地以便整補與加油的問題,也包括在撤僑時也會出現面對台灣難民搭乘工具抵達先島群島與沖繩等地方時要在哪裡收留他們等問題,這都需要事前的三方對話討論以界定基本方向。

當劇本發展到為了阻絕美日馳援,中國開始擴大對九州、沖繩到南西諸島的日本區域及這些地區的駐日美軍發動攻擊後,日本展開自衛反擊,台灣同時也有類似需要,美國更因自身受到攻擊也要同步發動反攻時,再度凸顯台美日協調的重要性。因為原先的台灣保衛戰場景,變成了面對中國發動大東亞戰爭的台灣戰區,日本的反擊也無法與台海戰局做出區別。這些也都顯示台美日安保溝通管道的建立,不管是在防衛台灣、或是防衛日本與美國時,都是很重要的。

台灣需正確掌握日本尋求法律規範面對問題的習慣所帶來的行動特徵

此外,這次是日本戰略三文件通過後的兵推,參演的日本國會議員都表示,日本現在被賦予更多能力,減少很多限制,但因為沒有任何前例可依循,導致日本決策的不確定性大幅增高,但也因日本被視為有更多能力與取消更多限制,其他國家對日本的期待也會變得更高。對此如果沒好好處理,實際上對日本的國際關係會帶來負面影響。

而日本面對這個問題時,似乎也是傾向於建構一個法律框架或是規範以便讓自己的決策有個可依循的標準。日本也傾向於避免做出重大決定,特別是當日本沒直接受到攻擊時,即便可以稱之為「存立危機事態」而可有自衛隊出動,日本決策者還是會對有無攻擊到日本人民,以及是否造成傷亡等做出區分,避免日本直接進入重大決策階段而使外界認為日本必然會採取某些對應方式。有人會在「存立危機事態」之上又強調是否是對日本的「武力攻擊事態」,並在「存立危機事態」以及「武力攻擊事態」之間還發明一個「武力攻擊準備事態」。就反應出這個思考特徵。

面對不確定的狀況希望透過建構法律框架以規範自身的作為選項,以及避免做出重大決定導致其他國家(中國)對日本態度的誤解,這會是台灣在預期日本可能的作為時更需要事先掌握的狀況。日本反應的快慢甚至不反應,有時候不是因為與其國家利益相衝突而予以否決,不少時候往往是東京的反應與日本對法律框架的期待以及完成類似框架的程序所需要的速度等問題有關。

想定認為台海戰爭必然擴散到日本

從2021至今的想定,日本都在演練台海戰爭之後向日本擴散的情境。且每次都包括釣魚台問題以及與那國島的歸屬。在2021年時出現「與那國島獨立」,今年的想定則是與那國島被中國奇襲攻佔。兩者都包括中國對日本本島及沖繩發動飛彈攻擊,顯示日本認為台海戰爭,除非台灣很快投降,否則在台灣有效抵抗下,中國為了切斷從日本過來的援助,或是日本對台灣的物資支援被中方認為是對中開戰行為等原因,都會將戰場擴散到日本與駐日美軍。

特別是在俄烏戰爭後,隨著台海安全議題國際化的發展,日本發現一旦中國開始侵略台灣,包括對台封鎖在內,日本會成為類似在俄烏戰爭中支援烏克蘭的波蘭之角色。西方要援台的物資會在日本集結,這個發展也會使日本成為中國在侵台戰爭時想要攻擊的目標。換句話說,這些想定制定的本身,反應了日本戰略社區對於台海戰爭不會只停在台灣,會擴散到日本的理解越趨清晰。

停戰協議的狀態、戰爭賠償等要求

想定最後提到中國攻台因陷入僵局,但已經拿下釣魚台以及與那國島,因此有意對美日台等展開停戰談判。對台灣來說,這個現地講和狀況極為不利,因為很可能包括讓在台共軍的存在永久化,同時也讓中國勢力直接進入釣魚台以及與那國島,對台灣形同出現西北東的三方包夾。也因此希望要與日本對話,也要避免中日出現單獨停戰的狀況。

有趣的是日本強調同意停戰的前提是中國軍隊必須撤出台灣、釣魚台以及與那國島,日本也要求中國必須對發動對台侵略戰而付出戰爭賠償。

由於美國也是受攻擊方,最後是美日台採取共同立場。為了避免中國利用其占據部分台灣地區,以及其佔領釣魚台和與那國島的解放軍為籌碼要求政治讓步,最後傾向認為要先將中國軍隊逐出,或是中國佔領軍被殲滅或投降後,才能展開停戰協議談判。這個邏輯與現在俄烏戰爭頗類似。已經有氣無力的俄羅斯,想要透過停戰協議以合法化其所佔領烏克蘭的地區,烏克蘭擔心過早的停戰協議反而造成其損失被合法化,因此需要反攻奪回更多失地,一方面讓可能被合法化的損失減少,同時也想以此讓自己取得談判的戰略優勢。

兵推目的是測試既有系統以發現問題,兵推結果不代表對能力的認證

雖然大家對於兵推過程的軍事發展比較有興趣,但這些是此次兵推給定的條件,軍事作戰態勢不是參演的結果。由於日本國際戰略論壇發展這個兵推不是要對台海戰爭展開擬真模擬以檢驗其能力,而是想透過兵推來測試其既有體系的政治決策能力,以及屆時可能會有那些新要求,與既有體制能否處理這些要求,和此體系思考過程的特性及其可能的疏漏之處。當然,也是想透過全程媒體跟拍以對日本一般大眾展開戰略溝通。

因此糾結在戰爭場景是否真實,台灣能守多久等疑問,是完全失焦的。因為日本國際戰略論壇推動這個兵推的目的,是要測試日本的政治決策力,不是考核日本與台灣的軍事防衛力以及防衛策略。理解這一點後,要採取什麼態度就會相對清楚了。

日本國際戰略論壇是個民間機構,與防衛省關係密切。但會積極推動兵推,更不惜資本邀請國際人士同參與,其與社會溝通的心情很急切,也某種程度代表防衛省對於台海有事就是日本有事的有較外界認知更強烈的認同。這些是對台灣有參照價值的思考點。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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賴怡忠

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