四大公投案通過對台灣與你我的影響(三)──公投綁大選

詹順貴
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第19案公投,是由江啟臣以黨主席身分代表國民黨所提,完整主文為:「你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?」如此文字內容真的能「公投綁大選」?公投的目的與實質意義是什麼?綁上大選,比較能加以落實或反而更容易被忽略?

如果仔細看主文內容,可發現此一公投設定的法律效果,是「如果在公投案成立後半年遇上全國性選舉時」才需要「與該選舉同日舉行」。換句話說,如果公投案成立後半年內剛好沒遇上全國性選舉,公民投票就可以單獨舉行,可見將之簡稱為「公投綁大選」,根本名不符實。

將第19案公投簡稱為「公投綁大選」,根本名不符實。圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

國民黨要操弄公投時間並不難

縱使國民黨再為孱弱,以它目前情況,要組織動員支持者讓公投案的第2階段連署過關還是輕而易舉,甚至計算第1、2階段提出的時間,在距離全國性選舉日已不到半年的時間點提出,以便能順利與全國性選舉同日舉行,可說一點也不困難。可見,此一提案只是想藉由與全國性選舉同日舉行來提高投票率,但對於有無充分時間與資訊讓投票權人瞭解公投內容與其後續影響,則不僅漠不關心,甚至一定程度默默加以剝奪,讓公投淪為政黨惡鬥的政治工具,進而讓公投彰顯直接民權制衡政府專擅的實質意義淪喪殆盡。

以與2018年11月24日9合1大選合併投票的10件公投案為例,已經有許許多多的報導、政治與社會學者調查研究指出,相當大比例的投票者,根本不清楚自己在投什麼?投了之後又會產生什麼實質影響?就只是拿著小抄照著蓋同意或不同意。

其中最離譜的便是主文為:「你是否同意:廢除電業法第95條第1項,即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前,全部停止運轉』之條文?」的第16案,中選會於同年10月23日才正式公告成立,試問1個月後便要公民投票,恐怕連中選會都要緊急加班才能將之併入公投公報印製與寄送,需要工作與生活的台灣人民,怎可能有時間瞭解它的意義與後續影響層面?

公投目的不是在比拼選票高低

筆者一貫的立場,是不管創制或複決性質的公投,於提案成立後,都應該留有一段充裕時間讓政府可以詳細評估並撰寫成報告說明公投通過的後續影響是什麼?會受直接影響的人是哪些?影響範圍與程度為何?面對這些影響,政府能如何調整因應與對直接受影響的人適度彌補?有了完整評估之後的報告,如何讓公民有友善的機會與充裕的時間能接觸到此報告資訊與加以瞭解?也一樣需要一段相當長的時間,此外,台灣作為民主國家,更應該容留公投提案所指涉政策公共討論的時間與空間,因為公投的核心價值在於提供針對政策思辨的機會,而非如選舉般必須拚出輸贏。唯有如此,才能真正落實公投作為代議政治下直接民權的輔助性上位政策工具的實質意義。

對於上述從公投案成立到投票日應容留的時間,筆者認為至少要8個月至1年以上較為適當,而且應該限制每次舉行公投的提案不得4案,如有超過,後成立的提案遞延至下一次公投日投票,以避免一次太多提案(如2018年的10件,有類似的,也有正反的),公民難以吸收理解,容易產生認知紊亂的情況而喪失公投的意義。

在上述實質意義下,公投應該在何時舉行?判斷的核心依據在於需要多少時間才能讓公投有詳實的資訊與充裕的時間瞭解其目的與後續影響,至於應不應該與全國性選舉同日舉行,根本無需納入考量,縱使納入斟酌,也只是次要問題而已,因為投開票選務人員是否足夠?會否拉長投開票時間與又出現邊開票邊投票情形?這類行政技術問題,都相對容易克服;至於有助於增加公投的投票率,以目前在野的國民黨動輒將公投操作成對執政的民進黨不信任投票的政黨鬥爭工具,迫使雙方都必須各自的支持者進行政黨動員,加上修法後的公投通過門檻已大幅降低,跨過投票率門檻應該不會是問題,這方面考量不僅是多餘,而且是讓公投脫離制度目的的原因,所以,在盤算公投適不適合綁大選時,真正應該評估思考的是如此做能否讓公投真正發揮直接民權的制度功能?如何避免淪為政黨或候選人政治動員的工具?

以國民黨奉為國父的孫逸仙先生最推崇實行直接民權典範的瑞士為例,依中選會前主委陳英鈐在其《公投法與政治》一書所寫,瑞士聯邦政治權利法施行細則第2條之1第3項便規定,聯邦國民議會議員全面改選年,九月的選舉日不得與聯邦公民投票同時舉行,此一規定目的,在於防止政黨或候選人透過公民投票進行政治動員,以獲取競選優勢。也就是說瑞士聯邦基於確保公投的制度功能,不讓淪為政黨或候選人藉機操作政策議題進行動員以獲取政黨或候選人個人利益而明訂禁止公投綁大選,但現在孫逸仙的徒子徒孫卻完全背道而馳。

綜合以上分析,筆者也呼籲對此一名不符實的公投案投不同意票,但不是基於投開票等選務理由,而是基於確保公投做為直接民權的制度功能,能夠真正發揮制衡政府政策的神聖任務,而不是淪為政爭工具。

此外,2019年民進黨基於2018年10件公投案的慘痛經驗而修《公民投票法》時,只顧著廢除公投綁大選的規定,對於有其他《公民投票法》諸多明顯規範不足的缺失,都不予重視,以致今年再度嘗到惡果。因此,筆者要再次呼籲:12月18日公投之後,不管結果如何,執政黨都應該要回頭將這幾年許多專家學者關於《公民投票法》缺失的修法建議仔細盤點吸收,好好在明年立法院會期徹底大修。

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詹順貴

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