對中政策的戰略思維需要與時俱進

賴怡忠
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此次總統大選的辯論會上,各候選人有關兩岸關係的主張依舊是重要焦點。國民黨主張如果選民進黨,就是去選擇戰爭,其說法與中共如出一轍。民進黨候選人強調他會持續蔡英文維持現狀的政策,但成天批評小英兩岸政策的柯文哲反而在日前主張他才是小英路線的繼承者,更說他在台北市長時代提出的「兩岸一家親」證明它可以與中國交往,同時也沒失去主權。這些往返攻訐實際上多持續以「統獨」的眼鏡看待現在的台海情勢,先天上認為台海會出現戰爭是在於台灣未來的統獨走向,而不是習近平無視於台灣反統一的民意下強推統一,並在被台灣民意拒絕後更以軍事恫嚇作為,所引發的結果。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

台海安全國際化與中國經濟結構性下行改變了兩岸關係基本架構

現在談論台海安全不能只從兩岸互動的角度,更必須理解環繞台海的國際背景。而正是過去十年來國際背景的大變化,使得台海安全議題出現截然不同的風貌,導致台海安全議題無法在兩岸的架構下處理。

第一個主要變化是台海安全國際化的發展。美國川普政府在2017年十二月十九日發佈的「國家安全戰略」(National Security Strategy)嚴厲批判過去對中交往政策與「以經促變」的錯誤,重新定位了美中關係為全球性的地緣戰略競爭關係,並掀起民主國家一波新的對中政策再調整的過程。這包括歐盟在對中定位上,除了有合作與競爭外,還首次引入將中國視為是歐盟的「系統性對手」(Systemic Rival),日本也公開宣稱中國是極嚴重的安全關切。在2005年時任美國副國務卿佐立克(Robert Zoellick)宣稱期待中國是「負責任利害關係者」的說法在今天已不復見,美國與歐盟不再將中國視為戰略夥伴,而澳洲、英國、日本、韓國、印度等,都採取積極的避險甚至是反制措施,以應對中國的巨大挑戰。

不僅主要國家將其對中政策朝向競爭的方向定位,對台海議題的認知也出現巨大改變。從2021開始,拜登政府有計畫地讓更多國家針對台海安全議題發聲,強調重視台海的安全與穩定,反對單方面改變現狀,並強調不容許武力侵犯與非武力但具威脅性的手段。公開提出類似主張且不只一次的國家,包括美國、英國、加拿大、歐盟及其會員國,日本、澳洲、南韓、菲律賓等,台海巡弋除了有美國軍艦,還包括加拿大、英國、法國、澳洲等國家的軍艦。在台海有常態性軍事存在已不只於美中台三方。而前首相安倍在遇刺前一直強調台灣有事就是日本有事,現在這個說法更擴大成為台灣有事就是世界有事。因為台灣本身在地緣位置以及高科技供應鏈的重要性,加上是直接面對中國極權擴張的第一道民主防線,這些發展使得台海議題受到國際關注。台海的安全管理出現國際化趨勢,而不是過去將台海安全視為兩岸議題的作法,開始成為新的主軸。

第二個變化來自中國日趨嚴峻的經濟情勢。與2003-2016號稱中國崛起的時代相比,現在更多人說的是中國不再代表經濟機會,比較緩和的說法是中國雖然有機會,但帶有非常高度的風險,但更有人說中國經濟本身已經不再具吸引力,因此比前述認為風險高於機會的狀態更糟。

對於中國經濟的前景,有人認為這個下行不會是個長期現象,也有人主張因為是結構性問題,因此除非中國展開大刀闊斧的結構性改革,否則中國無法脫困。更有人認為中國經濟動能已經在消風,甚至在邁入崩潰。但不論是哪一種估計,普遍的共識是中國經濟下行的趨勢在短期內不會被逆轉。現在對中國當紅的描述是中國代表經濟風險,不再是過去二十年那樣被認為是遍地黃金的經濟機會,現在如果還有人在提中國崛起論,肯定會被認為是對現狀無感的白痴。

中國經濟下行在兩岸關係上,也使得過去在台灣盛極一時的中國經濟機會論,其聲量被大幅消音。現在供應鏈談的不再是前經濟部長尹啟銘所說的要強化兩岸鏈結(尹啟銘,《斷鍊,前瞻台灣經濟新未來》,天下雜誌出版,2006年12月6日),而是需要建立獨立於中國之外的信賴供應鏈。在2012年國內有大企業老闆說她不清楚九二共識的內容是什麼,但還是要給予支持,因為無法想像沒有九二共識的兩岸關係。但今天當中國威脅要取消ECFA的早收清單時,固然部分受影響的業者還是會擔心,但國內企業界多數的反應卻沒有出現2012年那樣言必稱非要九二共識不可的主張

兩年前在中台商談的是擔心自己會被習近平挑中要「共同富裕」,而使自己在中國打拼的成果一夕互為烏有。當今天中國因為外資不足與內需市場無力,開始一反2011宣稱以競爭力失效為由要對台商「騰籠換鳥」態度,再度鋪紅毯歡迎台商去中國投資,但被先前習近平「共同富裕」政策嚇壞了的台商,現在對中國此舉多保持謹慎。除了部分特定利益者本身已與中國形成命運共同體外,現在中國對台灣的經濟吸引力是在大幅下降。這也讓過去兩岸關係辯論時常會出現的「顧肚腹(中國經濟機會論)VS顧佛祖(安全主權優先論)」的爭論也不再出現。現在討論更多的是要如何讓台灣更安全。有人認為要先安撫中國,更需透過承認九二共識以取得安撫中國的入場券;也有人認為針對中國威脅,需先強化台灣國防能力以及積極建構台海的國際安全網,才是應對重點。

中國經濟趨緩,讓中國更訴諸對台武力恫嚇

這兩項變化改變了管理台海局勢的戰略假設,當中國無法適應這個變化但習近平又要強推統一,並把統一台灣視為中國偉大復興的前提時,但又發現中國已經缺乏過去的經濟利誘能力,也面對更強大國際對台海安全的關切下,習近平就更訴諸武力恫嚇。是這樣的作為讓台海緊張直線升高。

過去八年蔡英文總統不僅沒提到台灣獨立,更沒推動制憲、公投、入聯等作為,但中國對台灣的威脅卻日益加劇,還直接抹消台海中線,更將台獨的定義擴大為不公開承諾兩岸統一就是台獨。因此現在不是台灣有沒有宣布獨立,而是台灣不承諾統一就會被中國視為是台獨。並且因中國發現自己缺乏對台灣的吸引力,因此只能憑藉更高度的軍事施壓以達到目標。這才是現在兩岸關係會出現緊張的主因。

由於台海現在會出現緊張不是因為台灣要走向獨立,而是因為中國強推統一。這也顯示當候選人宣稱用「九二共識」、或是「兩岸一家親」等語言就能和緩台海安全局勢的主張,還提到只要做出口頭「一中」的宣示就能蒙混北京而帶來台海和平的認知,是多麼地脫離現實。

台海安全國際化讓兩岸「共識」必須也能得到國際確認

台海安全國際化的發展,也讓台海安全不再是兩岸議題,而是國際共同關切的議題,因此以為只要兩岸談好就可以維持台海安全,這是將台海安全兩岸化的理解,欠缺台灣海峽是國際航道,台海安全是國際共同關切的當前認知。更因為台海安全的議題已經國際化了,所謂的台海安全共識不僅需要存在兩岸之間,包括美國、日本以及其他對台海安全也有切身利害關切的國家,也必須要能接受這樣的共識,否則台海的安全管理必然會出問題。

需要國際可以認證的共識,代表過去存在於兩岸間一些說不清楚、講不明白的主張,例如「九二共識」等,會在無法取得國際的認證而無法進行,因為一個沒有共識的共識在國際上是根本不具任何操作意義的。過去這個說不清楚的東西可以在美國睜一隻眼閉一隻眼的情形下透過兩岸的「默契」蒙混過關,但當其他國家也開始參與協助維護台海的和平與穩定後,兩岸要面對的就不再只是美國了。這也代表往昔台海維和的美中台三角架構,同樣會因為台海安全議題出現國際化而需要調整。但是台灣的反對黨們,至今似乎還沒察覺到這個變化。

此外,國民黨強調自己可與對岸打交道,因為國民黨願意接受九二共識。但當被質疑如何應對習近平在2019年單方面改變的九二共識內涵,以及國民黨承認九二共識的作為是否會導致國際懷疑其接受一國兩制時,國民黨會強調自己的九二共識是與中國不同的一中各表。

但習近平早在2013年6月對國民黨榮譽主席吳伯雄就要求,國共兩黨必須在一中架構下有共同認知與一致立場,這也是為何2015年11月在新加坡的馬習會上時任總統的馬英九會脫稿演出,提到九二共識是根據中方所強調的一中原則,而不是自己主張的一中各表。我們看到的是,當習近平一施壓,國民黨在九二共識的立場就從一中各表後退到一中原則,因此當習近平在2019年將九二共識內涵進一步重新定位為「一國兩制、台灣方案」後,國民黨在這個情形下還持續堅持以九二共識與中國對話,自然會引發台灣內部以及國際社會懷疑國民黨已經向一國兩制投降。

簡言之,如果國民黨不認為自己接受了習近平重新定義的九二共識,為何不直接說自己就是要以一中各表與中共對話,而不是採用這個令人疑惑的九二共識呢?這樣就更不會出現誤解的可能性,不是嗎?但國民黨捨此不從,還堅持使用中共的九二共識語彙,這當然會更啟人疑竇了。

兩岸高於外交路線明顯錯誤,而且現在對台灣十分危險

國民黨候選人還有另一個沒有回答的問題,就是其以穩定與中國關係為外交政策前提的思考當遇到中國要求台灣降低與美日等國的安全合作,在台美軍事交流與訓練踩剎車,並以促進兩岸經濟與科技文化交流為名,要求台灣提供中國其被卡脖子的科技與挹注資金等時,國民黨要如何應對。以中國現在面臨的經濟與科技問題,以及其與美國的競爭對立關係,如果是國民黨當選總統後,北京肯定會要求國民黨總統提供協助,並以此測試國民黨與台灣,否則兩岸關係會無法好轉。

有人說即使國民黨當選總統後,以台灣普遍親美疑中的民意,國民黨總統也不敢攖其鋒。但問題是國民黨在2008-2016馬英九任總統期間,所執行的就是兩岸高於外交,實質親中、遠美、反日的政策,因為國民黨認為台灣的外交困境在兩岸關係,台灣經濟的未來也在中國,因此必須不計一切代價搞好兩岸關係,台灣的對外關係與經濟發展才會有希望。為此就必須要盡力安撫甚至是討好中國。

但我們看到2008-2016期間這個政策的執行結果,除了維持名義上的邦交外,美國歐巴馬政府會連續三年沒一筆對台軍售,台灣與馬來西亞及澳大利亞的自貿談判也被中國駐當地大使嚴厲禁止,在2014年北京開亞太經合會前夕,中國官媒還發社論提醒中國不欠馬英九什麼,要馬總統自重之2015年下半年中國紫光集團來台灣,其董事長趙偉國還發出豪語要買下台積電與併購聯發科,氣焰不可一世。當時台灣自主權被嚴重壓縮,還好是太陽花運動改變了這個趨勢,不然在今天,我們除了會看到已經倒閉的紫光集團,也可能看到當時被紫光買下的台灣高科技廠也跟著一起陪葬。

因此國民黨要回答的問題是,執政後是否要回到當年馬英九兩岸高於外交的錯誤路線,當中國要求台灣配合北京的政治、安全與科技的要求與捐輸,為穩定兩岸關係的前提時,國民黨要怎麼辦。國民黨總統與副總統候選人至今還未回答。

美中不選邊,只會導致被戰略孤立

民眾黨總統候選人會喜歡講他的做法是美中不選邊,認為這讓台灣最有迴旋空間。但現在的問題不是台灣想選哪一邊,而是中國在逼台灣要選北京這一邊,同時中國也不認為台灣有資格選邊。中方認為只要台灣不跟中國一起,北京就準備要打台灣,中國就是想要把台灣從世界政治地圖上抹消掉,如同伊朗宣稱要將以色列從世界地圖消失的主張。

而美國則是基於其國家利益,反對中國這樣的作為,主張台灣前途必須有台灣人民同意,反對任何一方改變現狀,認為必須和平解決兩岸爭議,也反對以武力或是威脅恫嚇等手段來達到目標。因此一個國家直接說要消滅你,另一個國家起碼宣稱要協助與強化台灣的自衛,對此竟然還有人說台灣可以透過拒絕朋友的協助以建立自己更大的迴旋空間,這種反智的推論頗令人啞口無言。

在美中不選邊還會帶給台灣的另一個問題,就是讓台灣會更快面臨戰略孤立。在這個狀況下保持中立不會對台灣帶來彈性與自由,而會是更進一步的孤立。因為屆時美國不會信任你,中國還更想要測試你。台灣在美中競爭的格局下,會因此而被美中同時猜忌,會同時面對美中對台灣的要求與壓力,使自己更早進入強權競逐的漩渦。

有人說東南亞沒選邊,不也活得好好的嗎?但東南亞可沒被中國公開說要消滅他們的國際存在。而與中國有主權爭議的國家,幾乎都在不同程度意圖與美國交好以平衡中國,北京也往往因這些國家與美國的關係而對其較有忌憚。至於公開向中國靠攏的國家如柬埔寨,則已經被中國實質控制,甚至變成中國內部黑道與犯罪集團的操作天堂了

台灣的利益在於協助一個有利於民主的海陸戰略平衡

現在世界是地緣戰略競爭的時代,這個趨勢隨著前年的俄烏戰爭而更加強,甚至以哈戰爭也讓這個地緣戰略競爭在中東區域出現,如果委內瑞拉此時真的入侵了蓋亞那,代表這個中、俄、朝、伊朗集團與美英歐盟日韓澳等海權民主國家的競爭,也擴散到了南美洲,。我們現在處於一個地緣政治對抗日益增強的年代,不僅過去全球化的經濟發展假設不再適用,連台海安全管理的美中台架構,也因為台海安全國際化的發展,而需要作調整。

中國面對這個情勢,自然是希望將台海安全可以回歸兩岸化,不要國際化。如果台灣領導者的思考沒有與時俱進,持續以為台海緊張是因為中國擔心台灣的統獨走向,而不是認知到中國意圖強推統一以對應這個對其不利的戰略僵局,才是這幾年台海日益緊張的來源的話,其設計的對中政策將很容易帶來災難。

對台灣來說,認知到自己處於印太海陸對峙與價值對壘的中心點後,台灣就要以更高的國際視野來設計台海安全管理與對中政策。台灣要善用台海安全國際化的趨勢,深化與美國的安全合作關係,並與日韓菲澳加強聯繫,同時有機的引入歐洲等域外力量,首先協助營造一個有利於台灣生存與民主的印太海陸平衡,其次是在這個基礎上,讓台海安全管理多邊化朝向制度化的方向發展。讓台海安全管理多邊化,讓台海安全成為協助印太穩定的公共財。這是對中政策在安全面向上的不二法門,也是處理台灣與中國雙邊關係的重要基礎。台灣的對中戰略需要新的思考起點與新框架。這是每個有志於領導國家者都必須完成的答卷。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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