對我國恢復義務役役期為一年之政策評析

國防安全小組
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壹、前言

2022年12月27日,蔡總統公布「強化全民國防兵力結構調整方案」,將義務役役期由四個月調整為一年,從2024年1月1日起施行,徵集2005年次1月1日以後出生役男。未來由志願役組成「主戰部隊」,擔任海、空、領土安全任務;由義務役為主擔綱「守備部隊」,負責國土守備、軍事與民間關鍵基礎設施防護與協力民防等任務,面對中國想要以武力統一臺灣,這樣的調整符合我國的防衛思維。鑒於此兵役役期調整案攸關國家安全甚鉅,本研究將就政策成因、國人對兵役延長為一年的滿意度調查、政策的省思,以及政策建議,論述對此政策轉變之評析。

圖片來源:翻攝自蔡英文臉書

貳、政策成因

以下分就美中臺情勢的轉變、俄烏戰爭、美國及盟友對臺灣自我防衛的期待,以及軍方實際的需求等,析論如後。

一、美中臺情勢的轉變

臺灣是圍堵中國向太平洋東擴地緣戰略的中心位置與全世界半導體供應鏈的核心,拜登政府上台後,一改過去戰略模糊(strategic ambiguity)的臺美關係。在美國國會的支持下,通過一系列對臺灣友善的重要法案:《國防授權法》、《臺灣旅行法》、《臺灣友邦國際保護及加強倡議法》,與《臺灣保證法》等。2022年俄烏戰爭爆發,臺灣安全引起美國高度的關注,國會提出《臺灣政策法》(Taiwan Policy Act),另《強化臺灣韌性法》(Taiwan Enhanced Resilience Act),更是加速對臺軍售,直接提供軍事援助與貸款等政策,確立臺美戰略清晰(strategic clarity)的新方向。

自2016年起中國解放軍開始繞臺巡航行動,接著在2020年展開了侵擾我國防空識別區西南角的行動。更因為美國眾議院前議長裴洛西(Nancy Pelosi)於2022年8月訪臺及蔡總統與美國眾議院前議長麥卡錫(Kevin McCarthy)在2023年4月在美的會晤,引發中國強烈的不滿,而在臺海周邊實施兩次的軍事演習,在此軍演後更將原本的海峽中線概念澈底改變,形成中國海空兵力經常性在臺海周邊進行戰備警巡的新常態,亦引發國人及國際的關注。

二、俄烏戰爭的影響

俄烏戰爭發生後,因為臺海兩岸的潛在衝突,被認為可能是俄烏衝突的翻版。因此世界各盟友、政要、智庫與學者,紛紛把焦點指向軍事衝突主要熱點-臺海兩岸,並發表聲援我國的言論。

蔡總統也在「強化全民國防兵力結構調整方案」記者會上提及俄烏戰爭已超過300天,指烏克蘭人守護家園的意志感動很多人,而中國在2022年8月軍演後對臺威逼更明顯,臺灣處在威權主義擴張第一線必須加強國防能力。

三、民主盟友對於我國自我防衛的期待

北約(NATO)前秘書長拉斯穆森(Rarsmussen),曾任丹麥總理,於2023年1月3至5日以民主聯盟(Alliance of Democracies)基金會主席身分訪臺時表示,若臺海爆發衝突,務實而論,歐洲國家可在事前用不同方式協助臺灣提升自我防衛能力,例如,聯合軍事演習或合作軍事訓練,就是很重要的工具。

拉斯穆森認為,北約盟國應對臺海改採戰略清晰作為,一面供應臺灣足以自我防衛的軍事援助,另一面必須向中國發送非常清楚的訊號,亦即若中國意圖以武力片面改變臺海現狀,將面對「極其重大且全面的經濟制裁」,將使中國從全球經濟體系脫鉤,此訊號有助嚇阻北京政權在對臺攻擊前三思。

美國國防部前部長艾斯培(Mark Esper)2022年7月率領大西洋理事會(The Atlantic Council)訪問團到臺灣時,曾針對臺灣國防政策提出四點建議,其中,包括義務役延長至一年。

同時美國在臺協會(AIT)於蔡總統記者會後在臉書發文表態歡迎臺灣徵兵制度改革,彰顯了臺灣對自我防衛的承諾並強化嚇阻能力。

白宮發言人卡琳.尚皮耶(Karine Jean-Pierre)亦於同日對臺灣延長義務役期至一年乙事,表示「歡迎臺灣宣布徵兵制度改革,這強調了臺灣自我防衛的承諾以及強化嚇阻力量」。

四、軍方實際的需求

(一)原先作法

2011年修訂《兵役法》,在士兵役常備兵役中加入「軍事訓練」制度。自2013年1月起,1994年1月1日及以後出生之役男僅須接受四個月軍事訓練役(8週新訓、8週下部隊),置重點於體能戰技、兵器教練及單兵戰鬥教練等基礎職能,使具備軍人基本儀態、個人編制武器操作與基本戰鬥能力達成「合格步槍兵」為目標。然而,國軍裝備繁多且為科技化設備,在志願役士兵召募和留營成效欠佳下,「合格步槍兵」己無法符合部隊實需。

(二)精進作法

國防部在義務役期延長為一年的規劃方案中,強調役男於服役期間接受8周的入伍基礎訓練、18周的駐地訓練、7周的專精訓練、13周的兵科基地訓練和6周的聯合演訓;另外強調在一年服役時間內,步槍兵實彈射擊數不低於800發。

未來將讓役男在軍中就職務所需軍事專業,結合現代化科技,學習新型裝備操作,如紅隼火箭彈、刺針、標槍飛彈及無人機等,並將運用各式訓練模擬器、雷射接戰系統等,實施多元模組化訓練,提升整體訓練效益。

參、國人對兵役延長為一年的滿意度調查

一、臺灣民意基金會2022年12月20日公布民意調查結果,有69%的民眾認為,面對中國武力威脅,臺灣役男只有四個月軍事訓練不合理;21%認為合理。民調進一步詢問對役期延長為一年的看法,73%的民眾同意役期延長為1年、不同意的民眾佔18%。

二、TVBS民調中心於2022年12月28日至2023年1月4日對於役期延長,調查結果顯示,有高達71%民眾表示支持(41%非常支持、30%還算支持),只有16%表示不支持,另外13%沒有表示意見。

三、國防安全研究院2023年4月19日發佈最新國防安全民意調查,顯示約八成五的民眾贊成義務役役期延長至一年,其中非常贊成約為63%,有點贊成約為22%。在18至29歲男性樣本中,近六成(57.8%)尚未服役,而這一群人也是最不贊成兵役役期延長的群體,其不贊成的比例達36.5%。可見即將變革的義務役制度,對於未服役的年輕男性衝擊最大,導致他們不贊成役期延長的比例相對較高。

綜合上述調查顯示,可以得知民眾普遍支持政府將義務役期恢復為一年,強化國防武力的措施與決心。但對於18-29歲男性仍需強化國家安全意識,爭取認同與支持。

肆、政策的省思

此次兵役改革主要分為四個面向,包括2024年起四個月役期將調整為一年、強化義務役與志願役訓練內容、調整義務役薪資為26,307元和推動服役年資銜接勞退與研訂彈性修業制度項目。依據內政部統計資料,此次調整從2024年開始執行,5年內將陸續影響約180,000名屆齡役男,迄2029年預算部分則會增加約160億元。

政府對兵役役期的改革,雖然已經竭盡所能滿足各方需求,惟不可諱言,政策調整與執行之後問題仍將浮現,故本研究提出下列省思,包括地緣政治戰略的再思考、軍事戰略的再審視、全民防衛意識的再深化、防衛戰略的再確認、軍人地位的再提升,以及國力與部隊戰力的再強化等探述如後。

一、地緣政治戰略的再思考

地緣政治情勢變化下而衍生美日歐的「自由民主陣營」與中俄北韓的「極權專制陣營」之間,也將因不斷強化外交、軍事、經濟等「既合縱又連橫」的博弈手段,可預見展開愈趨激烈的「攻防大戰」,如此將會導致雙方增強軍備競賽的「安全困境」。

因此,我國居於兩大陣營的前沿位置,應以國家利益為首要考量,進行合縱連橫,是否應選擇單一集團?而放棄了戰略的彈性與靈活。尤其從「96臺海危機」可知,海島型且縱深小的我國,是否可以依靠周邊民主陣營國家或軍事基地給與的協助防衛力量?

中國擾臺的目的為何?中國軍事學者王雲飛指出,就是要毀掉我國的「三條線」:「海峽中線」、「領海線」和「能源生命線」;並且要在臺海演練建立「三個區」:「封控區」、「禁飛禁航區」和「常態化戰巡區」。今年四月演習期間共軍飛彈首度飛越臺灣上空、一波接一波無人機入侵離島、機艦跨越臺海中線及擾臺軍演等舉措,已經在實質上做到了「改變地緣戰略現狀」。

二、軍事戰略的再審視

美中兩國的戰略競合,是競爭中有合作,是為確保與爭取成為國際大國。身為前沿地帶的我國,在面對潛在敵對的中國時,是否也應有著對抗與合作的國家戰略思維呢?除既有的國家主權的爭議外,在海權運用、區域經貿及民生等其他方面有哪些可以合作的項目?

另外,我國和周邊國家又有哪些合作項目?該如何獲得其他國家協助,上述國家戰略目標,宜在全民核心利益主導下,逐步盤點、建構,納入國家施政的具體措施,逐一爭取國家戰略目標的實現。

以我國兵役制度的調整來看,自政府轉進來臺至今,中國對我的威脅一直沒有改變,我國亦經過「兩國論」、「一邊一國」等議題,引發兩岸軍事關係的緊張,但國軍部隊的編制及義務役期卻不斷的縮編和縮短。再者中國威脅不變,全民防衛共識建立與落實,顯得格外重要。但卻讓在學校負有建立全民國防共識的軍訓教官退出校園,而無相關替代方案,實屬全民國防教育弱化原因的一環。

三、全民防衛意識的再深化

在2021年國防報告書內所列舉的中共灰色地帶威脅中,侵入我防空識別區、加大我周邊海空域演訓力度、強化軍事威懾作為,上述均可在新聞及媒體報導中得知,加深民眾在兩岸交流綿密敵我意識的建立,另在學校的全民國防通識教育中適切灌輸國家安全理念,進而提升全民防衛參與和認同。

役男在役期延長為一年,經過部隊勤訓精練與思想教育後,除了提升有形戰力,無形的思想精神戰力上也較四個月的軍事訓練役,更加明瞭中國對臺的軍事威脅,從而轉為「衛臺而戰」。

四、防衛戰略的再確認

「防衛固守、重層嚇阻」是2017年迄今的軍事戰略構想,在縱深短淺且面積不大的海島臺灣,面對鄰近廣大且軍力較我為強的中國,近年來此戰略構想中的「重層嚇阻」,是否也代表著備多力分且是否能有效達成?現今兩岸軍事武力不論在質量上,都有著極大差距,因此「防衛固守」是否己成為我軍事戰略的重心?重層嚇阻則是作戰進程中的程序而已。

五、軍人地位的再提升

2003年立法院通過《志願士兵服役條例》修正案,正式確立以志願役為主,義務役為輔的制度,並預定在2017年達到全志願役的目標,即全募兵制。2011年由於所徵收兵員不足,時任總統馬英九宣佈2013年全募兵制跳票。遂於2012年1月2日行政院核定「募兵制實施計畫」後,由國防部展開「募兵制」的執行驗證工作。最後行政院核定展延進程至2016年。2018年1月1日起,開始實施完全募兵制,非志願役而達到役齡的常備役男性則改服四個月軍事訓練役。

上述一連串的兵役政策的改變,其核心的問題在於「招不到人」,為何沒人願意來從軍?當然有少子化、父母不願子女擔任危險工作、軍中文化等主客觀因素。但主要是「軍人」長期在社會所存在的地位,並不算是崇高的志業,加上近年對退伍軍人年金的改革,更讓所有想加入軍職的人員卻步。

六、國力與戰力的再強化

國力是指國家在追求國家目標時的所有資源的總和。然而當國家目標未能依核心利益明確建立時,國力的整合必然產生困難,各部會間的協同與分工亦混亂,不利目標爭取與實現。所以明確的國家目標制定,經由府院的整合與適切分工,將是強化國力的必要手段。

戰力在義務役期延長為一年,將能落實士兵所需的戰技、專長訓練到位,讓部隊有形戰力大幅提昇。也能解決常備部隊的編現比長年偏低的問題,亦克服後備士官幹部不足的問題,對於未來後備部隊召訓及戰力恢復,有著極大的助益,故對國軍整體戰力將可大幅提升。

伍、政策建議

基於前述分析,義務役役期延長一年,將於2024年1月1日開始實施,此政策的調整過程實屬不易。未來仍有幾個面向值得探究,包括建立合宜的國家戰略思維、加強高中(職)及大學國防教育、建設符合軍事戰略的武力、擴大後備戰力訓能與訓量,以及提昇軍人社會地位與價值等析述如後。

一、建立合宜的國家戰略思維

面對鄰近的中國及外圍的抗中國家及美軍基地,我國是否只有「抗中」的選項?應思考在全民核心利益考量下,政治上以「避戰」為目標,主權爭議模糊擱置,經濟、民生、科技採取合作,軍事以自主「保臺」為建軍備戰方向,從而建立完整務實且符合全民利益的國家戰略與目標。

二、加強高中(職)及大學國防教育

經由適切的國防通識教育課程安排,一則使學生了解敵我意識,洞悉中國對我的實質威脅。二則加強軍人招募工作,並同時推動學生參加全民國防體驗(戰鬥營)與增進國家防衛意願,進而志願加入國軍行列,以實際行動保衛國家安全。

三、建立符合軍事戰略的武力

軍事網站《全球火力》最新公布的「2023年全球軍事實力排行榜」指臺灣有150萬名後備軍人,排名全球第2。面對強大的中國,不對稱作戰是一種利用技術、戰略與組織等方式,以比對方低成本、高效率的方式取得戰術優勢。

綜上所述,臺海兩岸軍力在敵眾我寡的現況下,應朝建立「不對稱戰力」及增強「後備戰力」兩大方向建構我國軍事戰略與建軍,維持適量可發揮不對稱戰力的常備部隊與可產生嚇阻力量的後備部隊。

四、擴大後備戰力訓能與訓量

國防部於2022年12月向立法院報告「後備動員體制改革」現況,首次動員33萬7890人編入各部隊,餘可運用之37萬6,724人,可於戰時納入各作戰區統一指揮。「後備守土」是後備部隊主要的任務,然而「縣市動員會報」召集人即為各縣市長,因此可把地方首長納入在後備部隊特定的指揮體系內,將可迅速獲得地方民物力的支援,達成守土作戰任務。

至於,可運用之37萬餘人(甚至列管8年後的更多人力),考量第一時間發揮最大後備戰力,將這部份的人力,撥交地方政府由縣市首長指揮,用於引導人民疏散、戰災搶救、治安及交通維護、重要生活設施保護、重要物資配售等戰時正常生活維持工作。讓後備部隊投入戰場及戰災搶救和生活運作維持與家園安全。

五、提昇軍人社會地位與價值

(一)培養卓越人才

以美國為例,其西點軍校畢業的學生允文允武,在各領域都有許多優秀的表現,深受各企業青睞。然而,審視我國軍事訓練出來的軍校生退伍後是否具備職場的競爭力?要提升軍人社會地位,勢必藉教育訓練使其才能出眾,符合各領域的挑戰與競爭。

(二)重視需求,深化退輔照護

「榮譽」、「待遇」、「退休後照護」是各國軍人從軍的重要指標。所以如何讓「軍人」的工作在社會地位的充滿榮譽且高尚,在於政府許多的氛圍及政策的形塑,各項影音出版品以及措施上給與的尊重,都可有效提升軍人在社會的地位。在役期間的待遇以及退伍後的照顧,才是實質吸引年輕人從軍的客觀因素,在職及退休後的薪資、眷舍、社會住宅、輔導就業等措施,使軍人能專注本務工作,並於退休後能安居樂業,繼續貢獻所長,服務社會。

最後,面對中國日益強大的事實,以及主權問題,如何在安全的環境下安居樂業,是最大的挑戰。然而,在美中兩大強權的競逐下,以務實靈活的手段,有智慧的思考,爭取我最佳的國家利益,「恢復義務役期為一年」雖是個技術層面的問題,但背後所潛伏的卻是錯綜複雜的國家戰略思維。

參考資料

一、中華民國總統府,總統主持「強化全民國防兵力結構調整方案記者會」。
二、中央廣播電臺編輯,中央廣播電臺,〈美中博弈怎突圍?陳文甲:臺應善用地緣戰略優勢 與美日同盟深化合作〉。
三、太報政治中心,〈明年志願役人數驟減「10個營」學者分析3原因 對國軍戰力不利〉。
四、王韋婷,YAHOO新聞,〈民調:73%民眾同意役期延長為1年〉。
五、未來城市編輯部,聯合新聞網,〈兵役一年制何時實施?訓練計畫將改變?兵役延長實施細節一次看〉。
六、民主文教基金會,YAHOO新聞,〈學者:臺灣捲入美中競爭 應厚植實力彰顯戰略自主性〉。
七、行政院研究發展考核委員會編,〈實施募兵制對退伍軍人輔導體系影響之研究〉。
八、李澄欣,BBC NEWS中文,〈臺灣延長義務兵役至一年 蔡英文「困難決定」背後的壓力〉。
九、吳哲宇,自由時報,〈國防院最新民調 8成5民眾支持義務役役期延長至一年〉。
十、張國威,中時新聞網,〈毀三線建三區 中共侵臺領海線軍演 恐常態化〉。
十一、張文馨,聯合報,〈臺灣延長義務役至1年 白宮:持續助臺自我防衛〉。
十二、黃雅詩,中央通訊社,〈拉斯穆森:北約與臺灣應強化軍事訓練與網路安全合作〉。
十三、陳隆志,新世紀智庫論壇第101期,〈臺美關係的新進展—從《臺灣關係法》談起〉。
十四、國防部,《104年國防報告書》。
十五、傅政榮,朱風嬪,政府審計季刊第39卷第2期,〈我國募兵制度推動情形〉。
十六、閔文昱,〈2023《全球火力》臺灣排23!1項目領先全球 空軍實力第8名〉。 十七、TVBS民調中心〈兵役延長與蔡英文總統滿意度民調〉。

灣智庫」秉關心國防事務,編組「國防安全小組」,深入研究國防相關議題,並提出11項議題之政策建議(詳見「國防安全」專欄),盼有助國防事務的改革與精進。未來「灣智庫國防小組」將在既有基礎之上,持續擴大研究能量與提出建言,為國防事務改革做出實質貢獻。

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