從近期美國有關中國是否對台開戰的辯論談起

賴怡忠
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當世人多將焦點放在以色列入侵加薩企圖掃除哈瑪斯的軍事行動,以及俄羅斯也在此時對烏克蘭發動新攻勢之際,隨著十一月在舊金山舉行「亞太經合會」時預計也會舉行「拜習會」,包括葛來儀(Bonnie Glaser)傅泰林(Taylor Fravel)Joel Wuthnow梅惠琳(Oriana Skylar Mastro)等人也紛紛撰文,討論有關中國是否有意開戰,以及要如何避戰等問題。

圖片來源:達志影像/美聯社

美國內部有關中國是否因轉移注意力而對台開戰的辯論

在2021年美國前後印太司令在參院聽證會中主張,中國可能在2027年發動對台攻擊的前兩、三年,美國中國政策社區針對北京是否會攻打台灣就已經有辯論,這一方面與當時中國對台軍事騷擾開始大幅提升相聯繫,也與中國對日本、印度、越南等國的軍事騷擾同步升高的發展有關。當時辯論的主軸在於如何看待中台雙邊的軍事能力比較,以及中國會在何種狀況下對台開戰。針對前者,當時台灣的分析家多認為中國攻台的可能性很低,因為中國不具備相關能力,但不少美方人士往往對此主張存疑,認為台灣的主流軍事分析家有高估台灣防衛力與低估中國軍事現代化能力的現象。

但針對後者,美國內部的爭論是傳統從事中國分析的學者不認為中國有意攻打台灣,認為中國對台政策還是以和平統一為主,雖然當時中國對台軍事騷擾已經在快速升高。但美國作軍事戰略的學者則不作此想,認為中國軍事現代化的主要目標就是為武統台灣作準備,沒有其他目的。也因此認為中國開始出現對台灣的軍事襲擾代表中國是在嚴肅思考如何對台灣發動攻擊,即習近平「仗在那裡打,兵在哪裡練」的主張。這些人也提到中國有可能為了轉移注意力而發動戰爭,即所謂的「Diversionary War」。

但對此主張,包括葛來儀在內的不少分析家均表示反對,例如葛來儀認為「統一台灣」對中國是個極為神聖的目標,不太可能會因為其他短期因素,在倉卒準備下就率爾發動對台攻擊。以此反對台海戰爭會出現「Diversionary War」的可能性。

值得注意的是,如果是因為這個原因而使對台戰爭不易發生,那麼所謂因擦槍走火(War by Accident)而導致台海戰爭的可能性就更低了。畢竟前者還是中國領導者刻意為之,後者則是領導者本身也毫無準備。但如果「統一台灣」的戰爭會被極嚴肅看待而不容許可能的失敗,那就更不可能會在擦槍走火下走入戰爭一途。但同樣的,如果真有可能會因為擦槍走火而出現台海戰爭,那麼認為中國不會為了轉移注意力等短期因素而發動對台戰爭的理由,也就同樣不會成立。

傅泰林(Taylor Fravel)日前在外交事務網站發表的〈The Myth of Chinese Diversionary War〉文章,則是透過爬梳從毛到鄧對外作為的歷史,主張中國在遇到困難時往往不會透過對外戰爭以轉移注意力,因此根據經驗法則就不支持中共會訴諸所謂「Diversionary War」。

證諸今日中國經濟低迷,經濟動能大幅下降之際,這篇文章是有意指出中國此時不會因為經濟困難而對外發動攻擊性行為。其最主要論點是在文章最後,主張當中共是在開始擔心外國會利用其積弱不振而會侵犯其利益時,才會採取攻擊性手段,但原因不是要對內轉移注意力,而是為了對外嚇阻對手(War of Deterrence)。

只不過這種解釋還是沒處理領導者發動戰爭的邏輯,因為新中國成立後,其所參與大大小小的戰爭幾乎沒有一次不是由中國主動攻擊,透過先發制人意圖取得戰術優勢,同時也沒有任何一場主要戰爭是發生在中國境內。甚至當中國明顯居於軍事劣勢時也照樣發動攻擊不誤。如果是為了嚇阻對手,在明知不會成功或不會取得軍事成果時,發動攻擊反而會更加暴露自身的弱點,而達不到嚇阻效果。如果達不到嚇阻效果但依舊進攻,比較領導者在戰前與戰後的地位對於理解為何發動戰爭就會變得很重要,因為這可能會顯露其戰爭決策的損益分析邏輯。

如果中國無意發動轉移注意力戰爭,是否現階段美中緊張要美國負責嗎?

這些文章在此時的密集出現,雖然不能說彼此事前有互通聲氣,但其論述的邏輯都有一些相似之處,即要求美國要提供中國更多的再保證以避免戰爭,與防止美中關係出現失控。因為中國不會發動轉移注意力的戰爭,因此現在中國經濟下行的北京意圖,應該是想要集中力量處理內部問題,不是透過對外激進行為以轉移其經濟不行的內部不滿,自然更無意與美國發生衝突。

中國現在所表現出的對外進攻性作為,多是「被動反應美國的強勢圍堵」,因此是美國的作為引發中國的過度反應,對此美國固然還是要強化軍事嚇阻力以防止中國的可能冒進,但美國更應該主動提供中國戰略再保證。

由於台海議題是美中最可能出現武裝衝突的區域,因此這些戰略再保證要包括在台海安全議題上公開明示美國不支持台獨,甚至是反對台獨。美國要強化對其一中政策的承諾、降低「無意義」的美國國會議員與官員訪台行程以避免惹惱中國或讓中國「誤以為」美國支持台獨。甚至如梅惠琳那篇文章所建議的,簽署美中第四公報,並將不獨不武文字化入其中。也要讓中國認為和平統一台灣是有希望的,因此不再對中國對台非軍事手段的政治外交壓迫有所回應。「因為美國的立場是台海和平非戰,不是反對中國統一台灣」

梅惠琳文章的主張,極端到只要中國沒對台灣發動軍事攻擊或是軍事威嚇,中國對台灣在政治與外交的封鎖與打壓,甚至是對台灣民主體制鋪天蓋地的網攻與假新聞攻擊,因為不是軍事手段,所以美國無須對此要有反應。還建議要來個第四美中公報含納「美國反獨、中國不武」。

前者形同放任中國將一中原則國際化,後者比過去對台灣非常不公平的「台灣不獨、中國不武」進一步變成「美國反獨、中國不武」,讓美國越過台灣,直接與中國處理對台灣地位的認知。這麼藐視台灣民主,無意要求中共重視台灣人民意願,反而放任台灣可能被香港化發展的建議,在美國政策界也多大搖其頭

但奇怪的是,針對這麼對台灣極為不利,也不符合美國立國價值的建議,竟有台灣前總統視之為珍寶,在美國與智庫座談時還引用這篇文章的建議,呼籲美國在台海安全上應保持中立。放任中國對台灣的灰色地帶壓力促統,呼應要求美國公開反獨,暗指美國挺台與台海維和作為是導致台海緊張的原兇,一個當過總統,知道台灣反統民意者,還會去主張這種腦殘提議,感覺這除了其心中積極「化獨漸統」以促進中國併吞台灣外,我實在找不到其他解釋。

對中國的戰略再保證是避戰的良方嗎?

梅惠琳的建議可能比較極端,但其他學者的主張也多認為美國要提供中國戰略再保證以避免發生戰爭,包括美國堅持其一中政策,美國不支持台獨,美國應避免發生國會議員等對台灣有好心但無實質意義的作為等,不一而足。

要提供中國戰略再保證以避免戰爭的邏輯,是要避免讓中國認為美國在支持台獨而「被迫」發動對台戰爭,但美國至今堅持其一中政策,也多次提到無意支持台獨,但是中國對台灣的灰色地帶攻擊卻持續升高,軍事威嚇更是積極升級。更重要的是,中國對台的威脅升級是在美國的挺台行為之前,美國的行動是去反應中國對台升高軍事威脅作為。而中國之所以開始升高對台威嚇,不是因為中國被台灣威脅,或是美國跑去支持台獨,而是當時台灣選出一個中國不喜歡的總統,習近平當時還威脅如果不聽他的話,兩岸關係就會地動山搖。習近平發現文攻沒用,經濟利誘也不起作用下,就開始對台灣開始採取武嚇手段。

這個情形就像俄羅斯2014年忽然發兵併吞克里米亞半島,不是因為北約要出兵克里米亞,或是烏克蘭要加入北約,而是其親俄總統三月在廣場革命被抗議到自己逃到莫斯科,俄羅斯看到烏克蘭親俄勢力大敗下,見笑轉生氣發兵併吞克里米亞。而從2014年到2022年期間,又是明斯克協議,又是諾曼第過程,烏克蘭還飽受美國與北約國家貶為貪污盛行國家而不是那麼想打交道,但這些保證都無法讓普丁滿足,直到2022年二月被攻擊後,才放棄對普丁的戰略再保證嘗試。

因此中國會威嚇與攻擊台灣的問題根源,不是美國沒有提供中國足夠的戰略再保證,而是中國始終無意承認台灣的民意,當台灣民意拒絕習近平主張時,習近平就要採取強硬手段以達到目的。習近平不願面對台灣民意與習近平本身對民主人權等普世價值的憎恨有關,習也是之後單方面改變「九二共識」內容到連國民黨內的中華民國派都很難接受。其上台後將胡錦濤「寄希望於台灣人民」主張抹消,也要求國民黨需與共產黨在維護與鞏固一中框架上有共同認識與一致立場,以及公開強調「兩岸政治分歧不能代代相傳」的領導者。這些變化都是在習近平上台後出現的。

要知道,習剛上台時台灣還是親中的馬英九總統當政,當時美國更沒有與中國展開戰略競爭的氛圍。是習近平「促統高於反獨」的作為才是推升兩岸關係緊張的主因,復因為之後台灣拒絕接受習的方案,選出習不喜歡的領導者,使習近平更訴諸軍事手段與假新聞攻擊。而胡錦濤時代會使用的經濟利誘,在習時代時因中國經濟動能下滑而失去作用,習近平對此變化的反應是更傾向使用威嚇手段以達目的,並升高軍事威脅的力度,這才讓台海緊張大幅升高。

美國國會是台海安全議題的麻煩製造者嗎?

這些建議的另一個特色,是多將美國國會描述為給台海帶來緊張的麻煩製造者,認為美國國會近年的挺台作為,包括訪台行程,挺台法案、與國會聲明等,只是具象徵性意義的作為,更對中國過度挑釁,引發中國過度反應,帶來台海不必要的緊張。2022年八月美國國會議長裴洛西訪台行更多被這些人認為是個錯誤。其中不少人甚至認為美國國會的挺台作為,只是美國政客蹭近年來美中競爭與親台大環境的聲量,不是根據對台灣的充分了解所致,因此會出現好心幫忙但越幫越忙,其是美國對台政策的豬隊友。

但正如沙特教授(Robert Sutter)研究顯示,美國對中政策出現變化的時序,國會是先於行政部門的,意即國會是根據自己的研究與發現,獨立於行政部門而先提出對中強硬競爭的主張。雖然國會傳統上立場多親近台灣,但開始形成系統性的對台支持看法,國會也是先於行政部門,這表現在國會將「六大保證」入法,台灣國際支持的方式入法,鼓勵台美官員互訪(台灣旅行法)等,都在美國行政部門提出相對應主張之前。

實際上,往往也是國會議員主動涉台立法與發言,提供行政部門一定程度的掩護,降低其面對中國質疑其對台作為的政治成本。把國會當成美國對台政策的麻煩製造者或是豬隊友,與其實際作為的時序並不符合。此外,如果沒有國會支持,美行政部門的對外政策也不會有永續基礎。會把國會當成美國對台政策的麻煩,其反應的是這些學者論客本身的偏好,沒有其他。

但更重要的是,北京過去鮮少將國會議員的作為當成美中關係的問題,因此是中國的立場改變了,在過去只專注於抱怨美國行政部門的對台作為,但現在開始也要長臂管轄到美國國會議員。如果連單純的美國國會議員訪台行為都會被視為在影響美中關係,需要反省的是反而是這些人到底要對中國讓到什麼程度,搞到連個別國會議員的發言與作為都認為要予以限制。

讓中國認為統一台灣還有希望,會是可行避戰方式嗎?

梅惠琳文章中有個論點,在某些美國對台政策圈中也有人主張,意即為了避免中國會訴諸戰爭,美國與台灣應該努力塑造氣氛,讓中國認為統一台灣依舊有希望,因此不會在失去希望下訴諸軍事手段解決台灣問題。

乍看之下,這似乎是個「買時間」(buy time)的聰明策略,因為台灣只要維繫中國對和平統一還有期待,就不會發動軍事攻擊搞到兩敗俱傷。但這個策略實際上不僅無法買時間,還會根本傷害台灣的民主體制,因為這意味著台灣政治體制必須維持以統一為前提的運作,也會讓外界把所有焦點放在台灣是否有維繫統一的作為,而不是中國是否願意軟化身段以說服台灣人民支持統一。

當開始監視台灣內部作為是否有支持統一時,包括台灣的教育體制、歷史教育內容、台灣法律體制、台灣的對外作為,都會因此被仔細審查,以與這個「假象」相聯繫。這只會讓台灣的文化與社會體制的持續虛偽化。不僅如此,這也需要「微調」台灣的民主選舉,讓支持統一的力量能夠大到是個有機會執政的政治勢力,以說服中共和統是有機會的。當選舉結果會因這個理由要被「喬一喬」時,請問台灣還會有什麼民主選舉可言?

更重要的是,當年胡錦濤還願意提出「寄希望於台灣人民」,為此發展許多對台經濟買收策略。但這個認為可以因此買時間以避戰的自作聰明主張,卻是要台灣人民集體自我偽裝以「寄希望於習近平」,天底下沒有比這個建議更荒謬的。當然這種白癡主張多不會來自其正當性來自民主選舉的國會議員,而是來自一群永遠不用被選民檢驗的智庫學者。

根本之計,還是要能使中共領導者,或是未來的中國領導者,要能正視台灣人民的意見,接受台灣人民的主張。任何與前述建議有差距的提議,都只是在惡化問題,讓中國持續將重點放在其以為的統獨問題,而不是平等與台灣對話、尊重台灣的民主,與重視台灣人民的尊嚴。

長久以來,美國對台政策社區只重視台海軍事問題而忽略了中國對台灣的政治打擊與外交封鎖,其「不獨不武、雙重嚇阻」的戰略等式,將中國對台軍事攻擊與台灣內部的政治主張聯繫一起,導致只要中國沒軍事攻擊台灣,台灣的政治就要被持續監控以確保不會「朝向」獨立,這讓中國在不用對台發出一槍一彈下,就有了透過美國約制台灣政治議程的效果,以及忽略中國對台灣的政治攻擊與外交打壓等問題。而近幾年台海緊張的升高,更與習近平個人改變過去反獨高於促統的積極促統作為有關。

要讓台海避戰的作為,是要改變兩千三百萬台灣人民的期待,還是影響習近平個人的計算,這個答案應該是很清楚的。政策分析家不應該再重蹈過去的覆轍了。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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