拜登亞洲行揭密新經濟戰略,但也出現新的問題

賴怡忠
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美國在五月可是印太政策月,先是國務卿布林肯預計要在五月五日發表對中政策演說,但因布林肯本人染疫而暫告延後。接著是美國邀請東協國家在華府舉行與美國的特別峰會,之後拜登總統啟程前往韓國與日本,展開他上任後第一次的亞洲實體出訪,並在東京舉行另一次的「四方安全對話QUAD」實體峰會。

拜登此行會與兩位新上任領袖面對面,韓國的尹錫悅總統與澳洲艾班尼斯總理,艾班尼斯才在三天前贏得大選,此次是在剛出爐到發燙的狀態前往東京開會。相對於還處於勝選喜悅狀態的澳洲新總理來說,拜登與韓國已經宣誓就職的尹錫悅總統之峰會,更引人注目。

從目前的結果看來,拜登此次亞洲行在韓國的收穫最多,日本其次。而在東京發動的「印太經濟架構」則似乎是毀譽參半,有新的構想,但同樣出現新的問題。

圖片來源:美聯社/達志影像

美韓峰會收穫滿滿

美韓峰會可說是拜登此次亞洲行的一大亮點。主要在於文在寅擔任總統時橫亙於美韓之間關於北韓、中國、美日韓合作、以及美國印太經濟戰略的分歧,現在幾乎都漸漸走入歷史,起碼美國在未來幾年可能無須擔心青瓦台是否合作的態度了。

文在寅總統時代言必稱的韓朝「四二七板門店宣言」以及「九一九平壤聲明」,完全不在此次的美韓峰會聲明中,似乎預示了文在寅總統時代重視兩韓和解高於北韓無核化的政策,甚至其將北韓核武議題視為是美朝雙邊爭議的態度,已經走入歷史。取而代之的是對北韓飛彈試射的譴責,美韓也重新確認對北韓核武的CVID原則(全面、可驗證、不可逆的去核化)。飛彈防禦體系也再度被強調─似乎側面打臉文在寅時代對在韓部署薩德飛彈防禦系統(THAAD)的三不政策,也不再把美韓實體軍演視為是造成韓半島安全的問題。這些作為與文在寅時代的美韓關係相比,可說是出現大逆轉。

除此以外,美國取得韓國對美國印太經濟架構的背書,以及對美日韓三方合作的重要性確認。由於拜登前往東京,是在一個對此經濟戰略充滿疑慮的地主面前發動這個計畫,因此事先取得韓國的背書對於降低地主的反彈,以及壓低對疑慮的噪音等來說,就變得很重要。後者則是讓過去對美日韓三邊合作最持疑慮態度的韓國,對這個構想給予公開正面的支持,使得美日韓三方合作現在出現真正的曙光。

由於台海的和平與穩定在美日與美韓聲明中過去都有出現,此次也都分別再被確認,這除了顯示期待台海的和平穩定是美日與美韓的共同關切外,未來台海安全議題是否會出現韓國的角色,以及是否出現美日韓三方同盟對台海的集體表態等,也都值得進一步觀察。

嘗試提出新意的印太經濟架構

拜登去日本有三大任務,一個是美日峰會,強化與確認美日同盟的重要性。第二是宣告啟動「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework),第三是召開「四方安全對話QUAD」峰會。美日與美韓峰會確定不會有大意外,美韓峰會甚至還有一些亮點。可是這個眾所矚目之「印太經濟架構」的出場,卻引來毀譽參半的反應。

從去年美國提出印太經濟架構的想法後,外界就高度關注這個經濟架構的發展。而美方的說法變來變去,但基本上是說這個「印太經濟架構」不是自由貿易協定(FTA),但它到底是什麼卻說不清楚,外界始終霧裡看花。

這個說不清楚有兩個意義,第一是它是以什麼樣的形式出現的。一般來說,架構比較像是由一堆政策、正式規定與非正式規範等構成,但這也代表架構的形狀很不清楚,包括邊界是什麼,支撐運作的方式又是什麼等,都需要進一步弄清楚。第二是架構要處理的內容為何。對於第一點,當拜登政府官員說這不是一般性的自貿協定後,讓大家對於這個架構的形式更搞不清楚了。畢竟如果不是自貿協定,那又是什麼呢?

至於在印太經濟架構內容的問題上,去年拜登政府商務部長雷蒙多對此曾解釋說,這個架構包括數位經濟、供應鏈韌性、基礎建設、出口管制、與乾淨能源等。當提到這些後,外界對於內容的疑慮就比較抒解,但這也表示這個經濟「架構」包含的不再只是貿易相關議題,因此過去對於國際經濟把重點放在貨品貿易、服務貿易、以及投資這三個領域,可能就不是「架構」想要處理的重點。而把出口管制、供應鏈韌性、乾淨能源等議題放入,顯示這個印太經濟架構的重點不是去「促進」貿易,有很大的一部分是在管理跨國間貿易,建構合理的經濟規範,引入更多來自其他領域對經濟行為的介入並建構規則等。

之後在東京美國正式對外宣布「印太經濟架構」的成立,大家可以看到這的確不是一般性的自由貿易協定,因為美國主導這個經濟架構是商務部與貿易代表署,更重要的是,架構有四大主軸,商務部就主導其中三項,包括供應鏈韌性、基礎建設與乾淨能源。而貿易代表署則處理數位經濟,但除了其貿易面向外,還包括新興科技、勞動條件承諾、環境、透明與良善管理的實踐、以及企業課責等議題,並不侷限於貿易促進而已。

內容會影響形式,看到這以上內容,就會知道這為何不會是一般性的貿易協定。也因此如果我們以貿易協定來預期這個經濟架構,認為台灣需要透過加入這個架構以促進對外貿易,而沒注意到這個架構的管理與規範既定的貿易之成分,遠高於對貿易的振興,可能整個想法就會大走鐘。

印太經濟架構有問對問題,但解法依舊霧裡看花

美國安顧問蘇利文在介紹印太經濟架構時特別提到,現在的新經濟地景與新挑戰,已經使得傳統的方法不再適用,需要建立新的處理機制。蘇利文固然以此反擊傳統自由貿易協定的主張者對於印太經濟架構的責難,但其發言也反映出新的現實。

不管是過去的TPP(跨太平洋夥伴協定)或是之後的CPTPP,其發生時間都是在美中進入高度競爭關係之前,供應鏈議題一開始在2018年以「供應鏈安全」而出現的,但當時被華爾街攻擊為異想天開的重商主義者,之後當武漢肺炎肆虐時,供應鏈安全進一步提升為供應鏈韌性。畢竟不管是否會區別對象,但過度集中的風險問題變得更大。過去零庫存是管理的王道,現在則是有無完整速效的備援系統成為大家關心的焦點。而這些發展都是在CPTPP建立之前。

數位經濟帶來的挑戰更不一樣。資料是帶來利益的關鍵,因此對資料的管理會是焦點,而內容的課責問題,特別是現在各個國家都感到十分困擾的假新聞、爭議訊息等問題,讓平台管理成為需要被特別關注的對象。這些發展都是傳統自貿協定無法觸及的議題。

從這個角度來看,這個讓外界霧裡看花的「印太經濟架構」的確與傳統自貿協定的旨趣差異甚大,也看出傳統自貿協定是無法處理現在的新經濟行為。不管未來這個經濟架構的成效如何,但起碼它有問對了問題。

這是目前這個「印太經濟架構」宣布後最成功的地方,但也可能就是其主要亮點。因為在公開記者會上,不管是商務部長雷蒙多或是貿易代表戴琦,都說不出解決的形式是什麼。當記者問到這個架構要透過什麼行為來展現時,商務部長雷蒙多說這可能會是協定(agreements),也可能是承諾(commitments),記者問到戴琦這個架構的國會角色時,戴琦說她並不清楚到底國會是否要針對這個架構投票,因為有可能不是傳統的國與國協定,而會是每個國家要對自己內部推動新規範的承諾。

記者有關國會是否要對「架構」投票的提問,一方面是擔心這個新形態經濟架構是否會重複當年「跨太平洋夥伴協定」(TPP)的後塵,在無法取得國會多數同意使美國被迫退出,二方面則是想弄清楚這個架構會以什麼形式出現,而這個形式在國家內被落實時,又需要採取哪種方式處理。戴琦令人疑惑地回答,顯示了美方主導官員對於這個「東西」要怎麼處理依舊搞不清楚。

IPEF與CPTPP是互補還是競爭,是日本最大的疑慮

可以看出,印太經濟架構是發現傳統自貿協定包括CPTPP在內,已經無法面對現代「數位是主流,平台是載體、信任是供應鏈核心」的現象,而且不是自貿協定,因此與CPTPP存在一定程度的差異。但美國採取的方式不是嘗試去改革CPTPP,而是另起爐灶,提出「印太經濟架構」(IPEF)。這使得IPEF從兩方面對CPTPP帶來挑戰,也讓IPEF是否會與CPTPP出現競爭關係的問題開始浮上檯面?

看看印太經濟架構的成員可以發現,除了CPTPP的美洲成員國不在IPEF內,其它CPTPP的亞洲與大洋洲成員,都是印太經濟架構的初始十三發起國之一。這出現成員的高度重疊問題。第二,當美國正式提出印太經濟架構後,也確定了CPTPP在未來不會有美國的參與。這會讓外界對CPTPP的期待值大幅下挫。

特別是當CPTPP正在討論英、中、台、韓、厄瓜多等國申請加入時,現在IPEF的橫空出世,又號稱涵蓋世界40%的GDP,其威脅自是不可小覷。這會不會讓CPTPP對於接納新會員手續的速度加快,我們還須觀察。但日本作為CPTPP的掌旗官與主要舵手,雖然他本身也在IPEF中,但肯定心中對此不是滋味,畢竟比起印太經濟架構來說,CPTPP已經變成日本對外政策的重要標竿,不太可能放著不管或是坐視任其崩解。看看這幾天來自日本媒體對於印太經濟架構的諸多質疑,雖然有部分是合理懷疑,但總體的感覺是,似乎這些提問更多反映了東京對於IPEF是否會挑戰CPTPP的憂慮。

東協有七國加入IPEF,東協中心性再次不見彈

「印太經濟架構」的出場再度讓東協被邊緣化,連當個花盆都免了。雖然在TPP出場時,不是每個東協國家都有參與,但畢竟這個TPP在一開始是由星、汶萊、紐西蘭與智利這四個國家開始「P4」,東協國家占其中的一半。因此勉強可說東協是具影響力,只不過之後被美國拿去,在美國不玩了後被日本持續支撐。東協國家一開始是很有角色的。

但美國主導的「印太經濟架構」(IPEF)對東協就是一個十足的舶來品,雖有東協七個會員國加入,但如果有尊重東協中心性,會出現只讓部分東協國家參加的情形嗎?這個討論與協商過程幾乎確定,東協是缺席的,只有個別的東南亞國家。

而從東協七國參與來看,海洋東協國都在其中,大陸東協就是泰國與越南這兩國。這一方面顯示美國對東協會員較有影響力的大概就是這七國,因此這七國才會在中國的強力警告下持續參與發起。但這也不禁有個疑問,美國提出這個架構正是為了反制中國透過「一帶一路」等掠奪性的區域經濟操作,以及將貿易武器化的行為。但為了發起名單的好看,華府開始遷就某些國家「憂中」的考慮而沒將台灣納入「印太經濟架構」的做法,不就在打臉這個架構原先的主旨嗎?要注意的是,這樣的操作很可能在未來會反噬自己。

台灣無需因未被納入首輪印太經濟架構而憂心

當美國安顧問蘇利文對記者說首輪發起名單不會有台灣時,在國內立刻引發風暴。畢竟台灣在美牛、美豬以及福島食品問題上誠意十足,基本已經都處理掉了,但CPTPP與印太經濟架構(IPEF)在現在依舊無緣,不要說反對黨在抨擊,相信執政團隊心中也是五味雜陳。特別是當獲知一個連成員都不是的中國依舊可以透過影響其它準會員的態度,對台灣參與這樣的經濟合作架構投下否決權,而美國還對其買單時,相信第一線官員心中不可能沒有悲憤的。

但悲憤歸悲憤,我們可能更要看清楚「印太經濟架構」的本質,以及回想到台灣有意加入多邊經貿協定的初衷是什麼,是為了要處理什麼問題。

既然「印太經濟架構」不只有貿易(貿易代表主責),也有非貿易部分,包括供應鏈韌性、基礎建設、乾淨能源、反貪腐行為等議題,這些議題是由商務部主責。台灣在這些議題有哪些是台灣有優勢,沒有台灣在這個印太架構的議題參與,印太架構就會嚴重破功,或是台灣基於生存發展的需要,現階段必須參與什麼議題等的。與其全面加入,台灣也可以考慮選擇性的加入某些最想加入的項目,或是最有機會加入的項目,再利用這些項目作為支點,強化自己在其他項目參與的機會。畢竟這個架構並不是一般性的多邊協定,也有不少是個別國家對於將新型國際規則施加在自身的承諾。

此外,因為CPTPP的美洲國家都不在「印太經濟架構」中,這包括加拿大、墨西哥、智利與秘魯等亞太經合會成員。台灣也可以與加拿大等國協商,透過彼此的相互合作,以提升與支撐自己進入印太經濟架構的叫價能力。

再者,「印太經濟架構」很明顯在著眼於建構數位經濟時代的新型經貿與社會規則,國際上對於規則最敏感的國家除了律師多如牛毛的美國外,就屬同為強民主國家的歐盟會員國,由於印太經濟架構未來會形塑印太的經濟與社會環境,勢必會影響歐盟對這個地區的交往能力,現在歐盟在法國的主導下,正在研擬提出其印太戰略,而且這個印太戰略很可能在經濟面上,除了一般性的歐亞連結性(Euro-Asian Connectivity)外,並未涵蓋印太經濟架構準備要討論的議題,台灣如果有意要對身其中印太經濟架構在討論區域經濟與社會的規則時能有所影響,並使其可以朝向對台灣更有利的方向進行,可能藉需要槓桿歐洲的法律傳統與知識力量,從大西洋對印太產生影響。

第三,我們不要放棄CPTPP。應該利用CPTPP對「印太經濟架構」可能形成競爭關係的憂慮,觀察是否因此加速新成員的通過過程,或是甚至在一個非中的「印太經濟架構」成立後,使其對中國的態度更強勢,增加台灣參與CPTPP的機會。

由於英國申請加入CPTPP,而脫歐後的英國已經著眼於全世界,印太是其對外政策意欲開發的重點之一,面對來勢洶洶而自身不在其中的「印太經濟架構」,倫敦也會有所反應。不管倫敦之後是採取申請加入印太經濟架構,還是持續推動加入CPTPP,台灣都應該與英國在針對CPTPP與印太經濟架構等議題的合作上更緊密協商,互為彼此的犄角,為彼此對CPTPP與印太經濟架構的參與提升籌碼。

最後,拜登政府沒將台灣納入印太經濟架構發起國,也沒在其正式文件上支持背書台灣的新南向政策,外界也已經有人懷疑,拜登政府是否在翻轉川普政府印太戰略中對台灣新南向政策支持的立場。

但台灣可以做的是積極了解「印太經濟架構」的數位相關之規則討論,並在自身的新南向政策強化數位部門,但不是將重點放在利用數位資訊做生意賺錢,而是將重點放在數位與資料相關的規則制定與法律修正,理解這十個參與印太經濟架構的新南向對象國中,其內部的相關規定之走勢與預期,以便對我國與這些國家的經濟、社會、數位等關係的調整預做準備,才能為之後的新南向政策打下新的地基。

因此這可能會帶來新的新南向,是基於新的數位規則所律定出新的經濟、社會、文化、政治等關係而發展出的新南向政策,不是把數位當成貿易與投資促進工具的新南向政策。可能需要我們自我改變的成分還大於對外交往與適應的成分。我們實在沒辦法因台灣未在第一階段被邀請進入印太經濟架構而花時間悲憤,因為它對台灣內部的挑戰,可能會更大於台灣的區域參與議題。

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賴怡忠

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