自由主義霸權崩塌的「盧比孔河」?──晶片供應鏈重組的「保護主義」

劉又銘

CBS節目《60分鐘》(60 Minutes)日前分別訪問了英特爾執行長Pat Gelsinger與台積電董事長劉德音,兩人對未來晶片供應鏈發展方向有明顯不同看法。Gelsinger認為,晶片產業發展至今日,製造端大量集中於台韓兩國所在的東北亞單一地區,有著難以預測的地緣政治風險。所以美國政府應當投入更多資源,協助振興美國半導體產業,甚至效法台灣提供獎勵、補貼和免稅;台積電董事長則表示,晶片產業供應鏈製造端集中在台灣,這是商業自由競爭的結果,美國應該做的是培養更多人才進入半導體製造,而不是用政府手段改變供應鏈。

圖片來源:美聯社/達志影像

上述看似單純基於公司利益而有的認知分歧,凸顯的概念,正是台積電前董事長張忠謀先生所謂的「台積電已成為地緣戰略家的必爭之地」。台積電的先進製程主導整個晶片供應鏈,也讓《經濟學人》雜誌連續兩期,從專文介紹台積電對全球電子業的重要性;延伸到以台灣為封面,強調台積電對尖端晶片的寡佔生產,以及中國對台灣的軍事野心,造就了台灣成為「世界上最危險的地方」。或著說,「丟失台灣(製造的先進晶片),已成為全球無法承擔的風險」。

而從近日由白宮主導的「半導體峰會」邀集全球主要半導體與汽車大廠,共同舉行線上會議,討論如何紓解汽車晶片荒時,我們可以看到拜登的致詞明確強調,美國政府將鼓勵投資本土晶片產業,並誓言把整個晶片供應鏈的重新打造,視為「拜登新政」大舉興建基礎建設的一環。

整個晶片供應鏈的重構,終極目的就是要重振「美國製造」來對抗「中國製造2025」。而台積電在亞利桑那州鳳凰城即將興建的5奈米先進晶圓廠,正是在這個「美國製造」方略下,台積電一方面反對用政府手段改變供應鏈;一方面又配合美國政府手段的結果。

姑且不論這項投資是單純的政治考量,還是兼有可能的商業籌畫,從上述事件我們可以看出,美國欲將晶片產業已然因為近代全球化比較利益,因此世界分工的模式(歐美晶片設計與生產機器製造、日本化工熔劑製造、台韓晶片製造與封裝測試),用政府強制手段「整碗捧回」美國的決心。

供應鏈重組回歸本土的保護主義興起

自川普任內美國政府導向全面抗中但由於疫情惡化而導致總統選舉失敗後,華文世界有關「川規是否拜隨」的討論就一直是熱門爭點。現在看來,在對中政策上,拜登政府的強硬態度與川普時代確實有相當的延續,但手段更重法律邏輯的縝密與連貫性。這點從美國政府有關晶片產業的政策與法令的發展至今可以窺知一二。自2020年川普任內推行《晶片法案》(CHIPS for America (Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors,為半導體生產建立有效激勵措施)通過開始,美國政府確定以租稅補貼與優惠、直接補貼製造設施、大量投入研發經費等方式,來促進美國國內的晶片生產。除此之外,還有《美國晶圓代工業法案》(American Foundries Act),則力主由聯邦政府提供資金給各州投入電機電子領域的研究

拜登上任後,正如前述不僅召開針對企業的「半導體峰會」,也以正式的外交途徑與日本首相菅義偉談妥,由美日政府共同組成「晶片戰略工作小組」,以「分散既有供應鏈網絡」為目標,確保戰略性電子零組件供應鏈的穩定。而日本因為在半導體製造設備和材料領域具有優勢,雙方也準備在日本建立聯合研發基地,以開發新技術等領域進行合作。另外,拜登更在他大力推動的2兆美元「美國就業計畫」(American Jobs Plan)中,將500億美元投資在提升美國的半導體生產技術與產能之上。

更重要的,則是甫通過的《2021戰略競爭法》(Strategic Competition Act of 2021)。《戰略競爭法》四項重點中,除了「對抗中國惡質影響力」外,其它三項,「供應鏈重組」、「對外基礎建設援助」與「增強美國陣營數位能力」,皆有關電機電子製造技術的精進。尤其在「供應鏈重組部分」,則是在川普時代「排除紅色供應鏈」的既有方針上持續深化,從法令強制禁止中國投資或禁止和有疑慮的中國企業合作,轉向補貼將供應鏈轉出中國的企業,並且直接派遣專家協助供應鏈遷出中國,將本來掌握在紅色供應鏈上的分工,更有效分散到美國的盟友手上,甚至進一步轉向美國本土。

有趣的是,從晶片相關法案與政策來看,「川歸拜隨」的部分,不就是川普一直以來為人詬病的「美國製造」、「美國優先」、「重商主義」或「保護主義」的回歸嗎?而這樣的作法會有甚麼問題呢?

自由主義霸權三本柱

一直以來,相較於川普的民粹主義形象,拜登的當選在外交領域上,一直被視為「建制派的回歸」。而美國外交建制派長年以來信奉的原則,則是一種被哈佛大學國際關係學者Stephen Walt稱之為自由主義霸權(liberalism hegemony)的概念。自由主義霸權強調以遍佈全球的軍事投射力量為基礎,藉絕對的制裁能力保證由複雜法律規章所建構的制度約束性,再以武力與制度來鞏固「自由航行」、「自由民主價值」與「自由市場」等規範共同構成的自由主義國際秩序。而「全球軍事部屬」、「全球民主聯盟對抗極權聯盟」與「自由市場機制」正是鞏固自由主義霸權的「三本柱」。

有趣的是,若是以自由主義霸權三本柱(「全球軍事部屬」、「全球民主聯盟對抗極權聯盟」與「自由市場機制」)來審視川普與拜登,我們可以看出,川普看似與中國針鋒相對,但軍事部屬上,川普在東北亞以「討價還價」模式與日韓計較駐軍金額,又與北韓親近,等若根本動搖了二戰以降美日韓同盟的美國東亞政策方針;在民主同盟價值上,除了川普任期最後,國務卿龐培奧大力推動新疆議題外,川普長期對香港幾乎不聞不問;自由市場上,川普不只對中國發動科技戰與貿易戰,也同時對東亞各盟國動輒使用反傾銷與匯率操縱等控訴。所以很明顯的可以看出,川普民粹主義的外交風格,全然沒有自由主義霸權的輪廓,川普本人更將「自由主義霸權」概念,視為華府建制派的愚見。

而從自由主義霸權原則來看,在「全球軍事部屬」上,拜登上任後即由國安會公佈《過渡時期國家安全戰略指南》,確定了「印太戰略」作為全球軍事部屬與結盟的方針。因此拜登政府馬不停蹄的與日、印、澳三國舉行首次「四方安全對話」峰會(QUAD); 國務卿布林肯與國防部長奧斯汀又在三月出訪日本和韓國,參與由美、日、韓三國外長和防長舉行的「安全保障協議委員會」(「二加二會談」);「全球民主聯盟對抗極權聯盟」上,拜登政府則在「阿拉斯加會議」上,與中國針鋒相對,強硬譴責中國對新疆的反人類罪刑、對香港的反民主行動;但在「自由市場機制上」,拜登政府則是進一步從川普時代初步實踐的在晶圓產業上「排除紅色供應鏈」轉向「建立信賴聯盟」的同時,更偷渡概念要把全球晶圓供應鏈拉回美國本土,實現川普時代主打的「美國製造」。

印太事務協調官坎貝爾即在近日《金融時報》主持的一個講座中指出,拜登的對中政策是歐巴馬與川普政府的混合體。也就是同時包含「對抗、競爭與合作的混合模式」。但坎貝爾也指出,這樣的混合,必然存在矛盾之處。坎貝爾所謂的「兩種路線的矛盾」,若是以自由主義霸權三本柱來檢視拜登的外交政策時,我們就可以看到,自由主義霸權的穩定是以軍事力量、民主治理和市場經濟為基礎,用美國的綜合國力打造並維持一個技術互賴與經濟互利的環境,若是這個同盟與制度網絡,硬是被保護主義箝制了自由市場經濟,等於是把自由主義霸權三本柱抽掉一根,如此看來,正是「大廈將傾」之兆。

供應鏈重組的保護主義不可行

這種基於「經濟安全」而主打的保護主義,看似將全球晶圓供應鏈收縮回單一國家,降低了近期以來因貨運、氣候變遷與地緣政治衝突造成的「斷鏈風險」;但實際上,以官方力量將原本散布世界的晶片供應鏈拉回本土,是否能真正達成,其實是相當可議的。根據《經濟學人》今年初的報導顯示,以製鞋業為例,為因應川普貿易戰增加進口關稅與美國優先國內補貼等政策,愛迪達準備在歐美等主要市場以3D列印技術製鞋。原本預估逐漸成熟的3D列印技術,可以改變整個製鞋業,將大量的工廠與製程搬遷回歐美等主要市場,藉此同時降低運輸與關稅成本。

但事實證明,愛迪達原本的如意算盤遭受了極大打擊,因為3D列印對於製鞋來說始終只能包辦部分的製程。一雙球鞋的所有製程,因為過往全球分工的關係,已經極致精密切割,根本無法輕易脫離本來的全球供應鏈。缺乏原供應鏈相關零組件與製程的情況下,一雙球鞋根本沒辦法集中在單一區域完成。若是連鞋子都有相關的困境,更何況分工更複雜精密的晶片產業。甚至最終的結果是,美國國內生產不僅沒有增加,反而外商對美國國內的收購量,因為貿易政策的不穩定與供貨能力的下降而減少,到頭來重商主義貿易政策反而傷害而非鞏固國內製鞋業。

古羅馬時期,凱撒作為將軍帶領兵團渡過盧比孔河進入羅馬城,象徵了羅馬共和的滅亡;若拜登政府在排除紅色供應鏈之後欲再進一步,強制要將已然成形的全球晶片供應鏈拉回美國本土,則這一步從自由主義霸權三本柱的角度來看,就會是在「全球軍事部屬」、「民主聯盟對抗極權聯盟」之虞,倒塌的那一根自由市場之柱。就是這個跨越盧比孔河的一步,成為美國霸權衰退的一步。 而雖然現在美國方面的說詞都是將供應鏈拉回本土或是值得信賴的盟友身上,但我國政府與企業面對美國內部強烈的保護主義時,在排除供紅色供應鏈的底線之上,也該據理力爭,強調共同價值盟友之間的利益共享與技術互賴,才能在真正分散風險與維持經濟安全,並且符合美國自由主義霸權三本柱的「自由市場經濟」一貫邏輯。

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