論國防自主之重要性

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前言

值中國對我武力威脅與日俱增之際，我國防衛需求、軍事戰略、兵力部署都必須加快腳步調整，以為因應。國軍二代兵力整建時，所引進的各式武器裝備，已進入20年的壽齡期限，即便進行延壽也難以應付臺海暗潮洶湧的情況。政府為因應第三代兵力整建需求，逐步建立國防武器裝備自研及產製能量，以發展國防產業，並促進國內民生經濟與相關國防科技產業的成長，因此研擬《國防產業發展條例》，並於2019年5月31日經立法院三讀通過，讓國防產業發展有其法源依據，擴大結合政府與民間產業力量，營造國防產業長久發展環境，以建構民生經濟支援國防建設、國防建設促進民生經濟的良性循環，實為國防自主的重要意涵。以下分就國防產業發展政策回顧、國防產業發展政策現況、我因應策略及政策建議，析論如後。

國防產業發展政策回顧

國防自主經由產、官、學、研多年努力，早已成為政府施政的一環，2002年3月1日施行的《國防法》第22條規定：「行政院所屬各機關應依國防政策，結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向外採購時，應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。國防部得與國內、外之公、私法人團體合作或相互委託，實施國防科技工業相關之研發、產製、維修及銷售。」

嗣後在《國防法》的引領下，大力推動國防科技工業發展，例如，2003年於立法院國防委員會提出《國防資源轉移民間政策與執行概況報告》，由國防部及國家科學委員會成立「國防科技發展推行委員會」，利用跨部會整合協調機制，結合民間力量發展國防科技工業，厚植國防科技能量於民間，達成國防自主目標。2004年起，中山科學研究院（下稱中科院）執行經濟部《軍品釋商科技專案計畫》，將國防科技轉化與整合，引導產業界參與軍品研製與技術應用開發，建立國防科研與民生產業價值轉化機制，運用本身國防科技核心能量、系統整合的經驗，有效結合廠商既有的優勢，技術輔導廠商投入軍品研製，提升合作廠商產品開發與技術應用能力，冀望達成培植國防合約商取代關鍵零組件及材料進口等目標。

2016年成立國防科技發展推行會，將經濟部納入國防產業鏈，嗣後在《國防法》第22條政策指導之下，國防部為完善「國防產業發展」，營造產業發展環境，業於2019年6月19日公布《國防產業發展條例》，目的旨在擴展國防自主能量，後續國內廠商將可在本條例保障下，透過軍品分等、廠商分級，獲得政府融資與優惠利率，優先採購軍品等獎勵措施，激勵投入國防產業供應鏈及促進技術升級，在兼顧國防安全與經濟發展需求下，有效結合政府資源與民間產、學、研之能量投入國防科技研發工作，並藉由與國外工業合作時機爭取關鍵技術轉移等作為，將國防科技與工業能量植基民間，以達成國防與民生合一為目標。

基於國家安全與整體經濟發展需求，有效結合政府與民間力量發展國防產業，政府所做出的政策指導，即是強調「自製優先、國防自主」，以及達成「滿足國防安全需求」與「創造產業經濟效益」雙贏目標。

國防產業發展政策現況

《國防產業發展條例》公布後，使國防產業政策有其依據，以中科院為國防發展之核心，負責國防自主先進武器研產，結合委外研發、產製、維修能量及其他組織資源，構成國防工業體系，除已建置武器裝備研發關鍵技術，利用研發成果提升自製能量外，並以軍品研製（修）作業及資源釋商等機制，有效整合運用國內產、學、研之技術資源，每年釋商額度約400億元，帶動周邊企業4,000家，創造產值800億元。以下分就國防自主、國機國造與國艦國造三部分，敘述如後。

首先，就國防自主而言，面對中國軍力快速增長及威脅加劇，國軍在不與其軍備競賽下，運用創新不對稱思維，積極規劃建構符合防衛作戰構想之武器裝備，以有效遂行「防衛固守、重層嚇阻」之軍事戰略。戰力整建重點置於遠程打擊、制空作戰、制海作戰、國土防衛、資電網路作戰、聯合指管情監偵等6大面向；並以「國機國造」、「國艦國造」指標專案，結合產、官、學、研之資源與能量，籌建新興兵力，並藉由國防科技升級，積極轉化軍民通用研發成果，促進產業發展與經濟成長，達成以國防帶動產業發展之目標，彰顯自我防衛決心，並結合「國防自主」政策，積極帶動廠商投入國防產業發展。

其次，就國機國造而言，以前瞻長期穩定需求，支持我國航太產業發展，於2020年8月在臺中籌組「F-16維修中心」，預估將創造600個就業機會。新式高教原型機「勇鷹號」，預計2026年完成66架交機目標，中科院及漢翔公司並已輔導逾217家國內廠商完成認證，建立國內航太產業供應鏈，由經濟效益觀之，其投入金額為600億台幣，預估可產生2,000億台幣的乘數效應，以同等級的 F-16戰機每架生產約需5萬人工小時估算，則66架高教機約可提供330萬小時的直接工作機會。

再次，就國艦國造而言，相關要點如下，其一，2020年11月「潛艦原型艦」開工，於2023年完成船段與帆罩結合、舵翼與俥葉安裝，9月28日進行下水。其二，快速布雷艇於2020年12月首艘交艦，中科院所研發的自動布雷系統，為先進高效能裝備。其三，海巡署安平艦巡防艦交船，納入海軍部分設備，具有「平戰轉換」特性，必要時可轉換成國防重要戰力。

其四，新型救難艦於2023年3月下水。其五，新型兩棲船塢運輸艦於同年6月成軍。其六，沱江艦後續艦第2至6艘於2023年全數交艦。整體而言，造艦預算約5,000億預算規模，依照先進國家的經驗，約可產生3.5倍的乘數效應，也就是1兆7,500億台幣的直接、間接經濟效果。此外，關於就業貢獻部分，以規劃中的艦型對照國外同級艦的建造經驗，則每艘新式巡防艦約可提供300萬人工小時，而兩棲登陸艦則可提供500萬人工小時的直接工作機會，潛艦國造依照目前的公開資料，潛艦國造預計投入2,500億台幣，由於為我國首次建造潛艦，對鋼材、電機、焊接、水下航行裝備具有極大的產業升級效益，因此乘數效應可上看4倍，也就是1兆台幣。而就業機會，參照他國柴電潛艦的建造管理經驗，則每艘約可提供350萬人工小時的就業機會。

我因應策略

國防自主因涉高科技技術，先進國家莫不將高科技視為法寶，不肯輕易外傳，加以我國受中國外交打壓，更是難以獲得先進國家高科技裝備與技術，發展國防自主之路可謂備嘗艱辛，相關限制因素概述如後。

（一）長期仰賴國外技術，關鍵裝備無法自製

依漢翔公司相關資料顯示，新一代國造高級教練機「勇鷹號」，其自製項目僅約55%，多以機體結構為主。關鍵機組仍以跨國合作研製或直接以現貨採購方式獲得。關於潛艦國造部分，臺船主要負責船體打造，中科院則負責各系統整合，至於艦內關鍵裝備，如聲納、機電、輔助裝備及武器裝備，仍以現貨採購為主。無論是軍機或潛艦，仍有諸多關鍵能量待突破。據悉，整體潛艦國造，在綠黃區裝備方面，國內廠商自製率已達40%。

（二）國家政策未能連貫，科技人才極易流失

由於政府調整戰機採購政策，空軍自80年代完成經國號戰機（IDF）自製後，以及隨著「航發中心」改制為國營事業「漢翔公司」，以致IDF開發期間培養之航太科技人才無法在國內持續研發，遂轉往韓國發展，造成軍機研發能量產生斷層。另外，海軍「忠義計畫」雖然因政策中止，後續長達20年完全沒有相關建案，釀成人才離退與技術流失，以至再啟動「國艦國造」時，基礎能量已顯嚴重不足。

（三）國防工業門檻極高，民間產業參與不易

中科院成立「軍通產業技術拓展中心」，係以培植國內民間產業發展為目標，直至今日我國國防武器主要的研發、製造與系統整合工作依然是由中科院負責。而技術釋出民間利用時，為使技術應用更簡單、成本合理化，採取「降規」方式進行處理，卻也造成一般民間產業無法掌握核心技術及相關認證規章，無法取得認證也代表無法投入軍事作戰裝備使用，若由廠商自行研發，考量市場及成本等因素將難以支持，進而降低投資意願。另外，依我國《政府採購法》規範，一般民間廠商的招標程序遠比行政法人性質的中科院更加繁瑣，使得國軍相關單位在辦理採購作業時，須選擇中科院作為承包商，間接壓縮民間產業的參與。

政策建議

縱使我國國防自主發展受限於國內外諸多因素，然在政府堅定國防自主決心領導下，結合國內產、學、研能量，未來國防自主仍是深具前景，茲提助推國防自主相關政策建議如下。

（一）開創市場競爭能力

參考國外軍民合作產業，不論是投資規模、市場自由度、商品開發質量與執行力都優於我國。職是之故，政府應與世界各國溝通談判，協助企業爭取開放市場之機制，在不影響國安及保密的前提下，能讓企業將具市場競爭力的系統、次系統或零組件銷往世界各國，以驅使民間企業積極投入系統及商品開發，開創無限商機，發展正向循環的競爭機制。

（二）建立需求導向機制

依據國軍作戰需求，藉軍備交流合作會議、國防工業研討會及國防科技發展推行會為平臺，持續與相關單位推動各項研究合作案，並以「國防產業發展方案」為主軸，將國機、國艦及人才培訓等具體工作項目納為重點，就武器裝備獲得策略提供發展方向，俾達成技術根植我國之目的。

（三）完善政策制度規章

立法院曾於2019年4月8日舉行《國防產業發展條例草案》公聽會，其中有廠商代表反應條例內關於資格審查過於嚴苛，可能壓縮中、小企業的參與度；而在該條例公布後，也有許多廠商反應「看得到，吃不到」。另外，現行的產業條例或其他法規也未明確訂定關於外銷的相關規範，建議政府應持續滾動式修正法條，以完善政策制度規章。

（四）規劃國防軍事戰略

國防部依據十年建軍構想、五年兵力整建計畫，結合「打、裝、編、訓」實際需求，督飭各軍種檢討呈報建案相關資料，另依據未來作戰場景藍圖，逐步修正軍事戰略，適切指導軍種規劃需求，不具效益或不符合未來作戰構想之建案予以檢討調整，以在有限預算下發揮國防財力最佳效能。

（五）增加異業結合範圍

國防發展與國內產業界鏈結緊密，提升國防科技相關研發之餘，亦能扶植國內產業同步奠基能量，達成「國防支援經濟、經濟建構國防」的良性循環。基於前述，相關單位可參考美國矽谷軍民互利之模式，鏈結國內科學園區相關產業能量，用以維修或製造軍用精密設備等，在不違反保密協議下，提高國防科技相關產業結合，增加民間產業獲利空間。

（六）盤點國防廠商能量

政府應定期普查具有高端技術能量之民間廠商，建立完整商情資料庫，並藉由國防科技前瞻規畫，扶持合宜國防廠商，依武器製程需求，提供必要協助，將軍用需求導向擴大國內市場規模，逐步將需求分配於國防廠商，協助達成國防科技共享目標。

（七）培育優秀國科人才

政府應針對有心國防工業發展的學子，妥適運用教育基金及專案款，重點式的培育，並由產業界出題目，由學界來分析解答，使其學以致用，與未來事業無縫接軌，提升國際競爭力，並廣納各國防工業領域優秀從業人員，積極培育卓越師資，傳承永續經營理念。

結語

吾人須知唯有建立自主的國防工業，方可保障戰略自主及展現外交實力，同時提升產業研發及產製實力，增強國家經濟競爭力，達致「國富兵強」的經濟發展目標。此外，培植國內中小企業，支持軍事戰略作為，調整供應鏈網路方向，持續投入研發經費及精進核心技術研發能力，都是國防自主的重要課題。未來，在國防自主發展基礎下，更須賡續與先進國家進行技術交流、轉移及合作，晉升國際軍工產業鏈分工重要角色，持續擴充研發能量，推出世界級產品，發揮臺灣研發製造就是品質保證的影響力。

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。