東京警視廳創立150周年紀念—日本近代警察制度建立初探

陳尹暐
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天皇和皇后親臨警視廳

2024年一開年,日本就發生了令人痛心的「令和六年能登半島地震」。震災後兩星期的1月15日,天皇與皇后親臨緊鄰皇居的警視廳訪視;一方面悼念能登地震的受難者,一方面期許警視廳除善盡首都警察的功能外,也要扮演好都道府縣規模最大警察組織的角色,面對社會情勢變化,戮力達成任務。

圖片來源:達志影像/美聯社

為何是1月15日呢?原來,當天是東京警視廳創立150周年紀念日。150年歷史長河,倏忽第99代警視總監緒方禎己已於2024年1月26日就任。

大政奉還後短短幾年,日本是如何建立起近代警察制度?筆者非相關領域的史學專業,深知在複雜曲折的歷史進程中有勇無謀地浮面初探,掛一漏萬勢所難免,但仍不敵好奇心之誘惑展開旅程。

日本近代警察制度建立的黎明期

時間回推至維新初期,警政制度大致的演進順序為補亡(為江戶時代的與力、同心的變形),之後是府兵,然後是接近近代警察體系的邏卒(Police),而邏卒的創立與修改不平等條約須有「保護外國人安全的制度」有關。

以外國人居留重地的橫濱所在之神奈川縣為例,為了維護獨立國家的尊嚴,對於橫濱居留地的英法駐軍,岩倉具視與其交涉撤兵。以此交涉為基礎,神奈川縣知事寺島宗則,參考英國公使建議的英式警察制度,於1870年創立「巡整吏卒」,惟在管理權上,由於外國領事主張要共管「警察」,雙方發生對立。

後任的陸奧宗光知事,又再以《萬國公法理論》和「居留民須負擔警察費用」為對策進行交涉,再以犯罪預防,個人權利保護為理念之英式規則、階級制度、服制為範,創立邏卒,於1871年得到大藏省認可。

另一方面,政治中心的東京府,除了同樣因外國人殺傷事件等對外交涉的必要外,也須顧及內亂的發生。本來,東京府在1869年訂有《府兵規則》接受各藩兵的派遣以維持治安,但成效不佳。

1870年,東京府委託福澤諭吉調查Police制度,福澤除提出了〈取締之法〉的報告書把英美法各國的取締法變遷與特徵加以介紹外,並製成倫敦、巴黎、紐約各都市的警察組織比較表,以及倫敦和紐約的犯罪統計表。據說這本報告書被收藏在東京府,一般人無法看到。

無論如何,福澤在日本近代警察制度的誕生上,也算是有貢獻。不過,有趣的是,這位「精算師」,當時正因為慶應義塾舊址不堪使用,看上了三田的土地,東京府這個調查委託案,讓他順利交易了搬家的困擾。

到了1871年,因廢藩置縣,武士特權一夜消失,受到的反彈相當大。由於擔心造反,明治政府中的薩、長、土等藩,為了維持東京的治安,組成了御親兵一萬人上京,之後成立邏卒隊(成員大多來自鹿兒島),在東京府下編為取締組。1872年,於司法省設置警保寮(之後的內務省警保局),東京府下的邏卒也受其指揮。1873年,內務省由民部省分離,本來隸屬於司法省的警保寮移至內務省。

毫無疑問,治安=鞏固權力的要素。對明治政府而言,如何更進一步健全警察制度與組織成了當務之急。

被譽為日本近代警察制度奠基者的川路利良(後述)在1872年出訪,花一年時間赴歐考察警察制度。歸國後,認為學習法國成立首都警察有其必要(推測跟當時相關立法體系參考法國有關),在1873年9月提出〈警察制度改革建議書〉,主張成立首都警察並直屬中央,且將行政警察與司法警察分離,獲大久保利通認可。

最終,在1874年1月15日,創立了東京警視廳。弔詭的是,警視廳成立的前一天才發生岩倉具視被襲擊之「岩倉具視遭難事件」。

警視廳創設初期,員額約6,000人,百分之九十以上是鹿兒島士族出身。設於鍛治橋內舊津山藩的江戶藩邸(現今東京車站的八重洲南口)。

必須一提的是,舊東京警視廳成立時,首長並非現在所熟知的警視總監,而是稱為大警視,且本是隸屬於警視長之下,只因警視長長期懸缺,成了實際上的警察首長。直到1874年10月 15日,廢止警視長一職,大警視成了正式的職稱。1877年1月11日,舊東京警視廳廢廳,新設內務省警視局,並成立東京警視本署,後因自由民權運動高漲,為進行打壓,又再成立東京警視廳,首長名稱正式訂名為警視總監。

令人莞爾的是,由於警視廳聽起來很威風,戰後日本曾有過警視廳「亂立」的時代,除了大阪出於與東京分庭抗禮的意識有過警視廳外,遠在北海道的釧路和邊到不能再邊的稚內都有警視廳。

日本近代警察制度奠基者—川路利良

川路利良(1834-1879)被稱為日本近代警察的奠基者,筆者尚未拜讀的司馬遼太郎《宛如飛翔》鉅著,據說有寫到川路。

生於鹿兒島的川路,少年時就活躍在第十代薩摩藩主島津齊興、十一代藩主島津齊彬身邊。雖然提到川路就不得不提他的恩人西鄉隆盛,但在西鄉受到島津齊彬提拔前,川路早就得意飛揚於齊彬身邊。

川路熟稔劍術直心影流,且具軍事才能;為鼓舞部隊士氣,會吹法螺貝,擊貝太鼓,掌握戰場節奏,於「禁門之變」、「戊辰戰爭」皆有戰功,深受西鄉肯定,赴歐考察也是西鄉所薦。

日後成為大警視的他,在恩人西鄉引退後爆發「西南戰爭」時(據說引爆戰爭的最後一根稻草,跟川路派警察去監視西鄉有關),曾傳出川路會跟著引退,但川路說:「在大義之前捨私情,徹底獻身於警察……」,身兼陸軍少將(軍警一體)出征鹿兒島。關於西鄉和川路之間的糾葛,日後或可為文再敘。

川路也不是行事樣樣犀利。就在晚年的1878年5月14日,發生了大久保利通被暗殺的「紀尾井坂之變」,行凶的石川縣士族暗殺計畫,事前已被川路掌握,卻認為「石川人成不了事」而未採取防備。在大久保喪禮隔天,川路提出辭呈但未被批准。

關於川路,有兩三軼事不可或忘。

據說在「戊辰戰爭」中的「磐城淺川之戰」,川路被子彈擊中下體,彈彈雖貫穿陰囊,但「川蛋」無恙,被認為是蛋蛋未縮的膽識之人。不過,蛋蛋再威,也不敵肛門糗事。

1872年首次赴歐考察,在馬賽往巴黎的火車上便意正濃,來不及去廁所,遂心生一計,大在報紙上。如果收好也就罷了,竟往車外丟,還偏偏擊中保修鐵道的工人。鐵道工人拿著大便去報警,此事上了當地報紙。不知道,這對川路決定採納法國警察制度有無影響?

雖然這麼搞笑,但位於東京都府中市的警視廳警察學校有個「川路廣場」,川路利良的銅像聳立,經過時還不能露齒笑,以示尊敬。

留有漢詩集的川路,留給日本警察的方針是《聽於無聲,見於無形》,語出《禮記》。他說:「警察是人民的保母」,台灣人對這句話可完全不陌生。

代結論

雖然川路利良看似獨立擘劃東京警視廳,但由權力的角度觀之,實際上成立東京警視廳的或許是大久保利通,川路則是由大久保所任命的大警視。此外,江藤新平、西鄉隆盛、甚至西鄉從道,都在警察體制的建立上扮演一定角色,被譽為奠基者的川路利良某種程度可視為幹練忠實的執行者(符合警察首長的角色?)

日本近代警政體系流變複雜,諸如「番人制度」(東京的自治體警察)的存在,大藏省警察到司法省警察,內務省與民部省的變動,司法警察跟行政警察的纏繞,牽涉明治政府體制的諸多問題。訪視警視廳的天皇,與警察之間又有甚麼關係?在在都富藏爬梳價值。

拿破崙於1800年創設警視總監一職,成立巴黎警視廳,屬中央集權式警察體制;英國警政,本有濃厚的地方自治傳統,也一定程度吸納了法國的中央集權體制,在1829年成立倫敦警視廳(也譯為倫敦警察廳)。

亟欲脫亞入歐的日本,從明治初期,部分採行英制,到仿效法國成立東京警視廳,到戰後,被美國要求進行警政體制改造成立公安委員會,直至現今揉雜自創品牌(《警察法》第49條規定,警視總監由國家公安委員會得到都公安委員會同意後,再經總理大臣承認後任免。都公安委員會可向國家公安委員會勸告警視總監的懲戒罷免。)。

一連串既斷裂又連續的演變,讓人深深感受到制度建立之不易,以及難以言喻的前人智慧與日式工藝的無窮魅力。

參考資料

《警察の誕生》菊池 良生/集英社新書
《大警視・川路利良 日本の警察を創った男》神川 武利/PHP研究所
〈明治維新と近代警察制度〉鈴木 康夫
〈近代日本警察の生みの親・川路利良〉原口 泉/產經新聞

作者為法律系畢業的自由譯者

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