東京警視廳創立150周年紀念—日本近代警察制度建立初探

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天皇和皇后親臨警視廳

2024年一開年，日本就發生了令人痛心的「令和六年能登半島地震」。震災後兩星期的1月15日，天皇與皇后親臨緊鄰皇居的警視廳訪視；一方面悼念能登地震的受難者，一方面期許警視廳除善盡首都警察的功能外，也要扮演好都道府縣規模最大警察組織的角色，面對社會情勢變化，戮力達成任務。

為何是1月15日呢？原來，當天是東京警視廳創立150周年紀念日。150年歷史長河，倏忽第99代警視總監緒方禎己已於2024年1月26日就任。

大政奉還後短短幾年，日本是如何建立起近代警察制度？筆者非相關領域的史學專業，深知在複雜曲折的歷史進程中有勇無謀地浮面初探，掛一漏萬勢所難免，但仍不敵好奇心之誘惑展開旅程。

日本近代警察制度建立的黎明期

時間回推至維新初期，警政制度大致的演進順序為補亡（為江戶時代的與力、同心的變形），之後是府兵，然後是接近近代警察體系的邏卒（Police），而邏卒的創立與修改不平等條約須有「保護外國人安全的制度」有關。

以外國人居留重地的橫濱所在之神奈川縣為例，為了維護獨立國家的尊嚴，對於橫濱居留地的英法駐軍，岩倉具視與其交涉撤兵。以此交涉為基礎，神奈川縣知事寺島宗則，參考英國公使建議的英式警察制度，於1870年創立「巡整吏卒」，惟在管理權上，由於外國領事主張要共管「警察」，雙方發生對立。

後任的陸奧宗光知事，又再以《萬國公法理論》和「居留民須負擔警察費用」為對策進行交涉，再以犯罪預防，個人權利保護為理念之英式規則、階級制度、服制為範，創立邏卒，於1871年得到大藏省認可。

另一方面，政治中心的東京府，除了同樣因外國人殺傷事件等對外交涉的必要外，也須顧及內亂的發生。本來，東京府在1869年訂有《府兵規則》接受各藩兵的派遣以維持治安，但成效不佳。

1870年，東京府委託福澤諭吉調查Police制度，福澤除提出了〈取締之法〉的報告書把英美法各國的取締法變遷與特徵加以介紹外，並製成倫敦、巴黎、紐約各都市的警察組織比較表，以及倫敦和紐約的犯罪統計表。據說這本報告書被收藏在東京府，一般人無法看到。

無論如何，福澤在日本近代警察制度的誕生上，也算是有貢獻。不過，有趣的是，這位「精算師」，當時正因為慶應義塾舊址不堪使用，看上了三田的土地，東京府這個調查委託案，讓他順利交易了搬家的困擾。

到了1871年，因廢藩置縣，武士特權一夜消失，受到的反彈相當大。由於擔心造反，明治政府中的薩、長、土等藩，為了維持東京的治安，組成了御親兵一萬人上京，之後成立邏卒隊（成員大多來自鹿兒島），在東京府下編為取締組。1872年，於司法省設置警保寮（之後的內務省警保局），東京府下的邏卒也受其指揮。1873年，內務省由民部省分離，本來隸屬於司法省的警保寮移至內務省。

毫無疑問，治安＝鞏固權力的要素。對明治政府而言，如何更進一步健全警察制度與組織成了當務之急。

被譽為日本近代警察制度奠基者的川路利良（後述）在1872年出訪，花一年時間赴歐考察警察制度。歸國後，認為學習法國成立首都警察有其必要（推測跟當時相關立法體系參考法國有關），在1873年9月提出〈警察制度改革建議書〉，主張成立首都警察並直屬中央，且將行政警察與司法警察分離，獲大久保利通認可。

最終，在1874年1月15日，創立了東京警視廳。弔詭的是，警視廳成立的前一天才發生岩倉具視被襲擊之「岩倉具視遭難事件」。

警視廳創設初期，員額約6,000人，百分之九十以上是鹿兒島士族出身。設於鍛治橋內舊津山藩的江戶藩邸（現今東京車站的八重洲南口）。

必須一提的是，舊東京警視廳成立時，首長並非現在所熟知的警視總監，而是稱為大警視，且本是隸屬於警視長之下，只因警視長長期懸缺，成了實際上的警察首長。直到1874年10月 15日，廢止警視長一職，大警視成了正式的職稱。1877年1月11日，舊東京警視廳廢廳，新設內務省警視局，並成立東京警視本署，後因自由民權運動高漲，為進行打壓，又再成立東京警視廳，首長名稱正式訂名為警視總監。

令人莞爾的是，由於警視廳聽起來很威風，戰後日本曾有過警視廳「亂立」的時代，除了大阪出於與東京分庭抗禮的意識有過警視廳外，遠在北海道的釧路和邊到不能再邊的稚內都有警視廳。

日本近代警察制度奠基者—川路利良

川路利良（1834-1879）被稱為日本近代警察的奠基者，筆者尚未拜讀的司馬遼太郎《宛如飛翔》鉅著，據說有寫到川路。

生於鹿兒島的川路，少年時就活躍在第十代薩摩藩主島津齊興、十一代藩主島津齊彬身邊。雖然提到川路就不得不提他的恩人西鄉隆盛，但在西鄉受到島津齊彬提拔前，川路早就得意飛揚於齊彬身邊。

川路熟稔劍術直心影流，且具軍事才能；為鼓舞部隊士氣，會吹法螺貝，擊貝太鼓，掌握戰場節奏，於「禁門之變」、「戊辰戰爭」皆有戰功，深受西鄉肯定，赴歐考察也是西鄉所薦。

日後成為大警視的他，在恩人西鄉引退後爆發「西南戰爭」時（據說引爆戰爭的最後一根稻草，跟川路派警察去監視西鄉有關），曾傳出川路會跟著引退，但川路說：「在大義之前捨私情，徹底獻身於警察……」，身兼陸軍少將（軍警一體）出征鹿兒島。關於西鄉和川路之間的糾葛，日後或可為文再敘。

川路也不是行事樣樣犀利。就在晚年的1878年5月14日，發生了大久保利通被暗殺的「紀尾井坂之變」，行凶的石川縣士族暗殺計畫，事前已被川路掌握，卻認為「石川人成不了事」而未採取防備。在大久保喪禮隔天，川路提出辭呈但未被批准。

關於川路，有兩三軼事不可或忘。

據說在「戊辰戰爭」中的「磐城淺川之戰」，川路被子彈擊中下體，彈彈雖貫穿陰囊，但「川蛋」無恙，被認為是蛋蛋未縮的膽識之人。不過，蛋蛋再威，也不敵肛門糗事。

1872年首次赴歐考察，在馬賽往巴黎的火車上便意正濃，來不及去廁所，遂心生一計，大在報紙上。如果收好也就罷了，竟往車外丟，還偏偏擊中保修鐵道的工人。鐵道工人拿著大便去報警，此事上了當地報紙。不知道，這對川路決定採納法國警察制度有無影響？

雖然這麼搞笑，但位於東京都府中市的警視廳警察學校有個「川路廣場」，川路利良的銅像聳立，經過時還不能露齒笑，以示尊敬。

留有漢詩集的川路，留給日本警察的方針是《聽於無聲，見於無形》，語出《禮記》。他說：「警察是人民的保母」，台灣人對這句話可完全不陌生。

代結論

雖然川路利良看似獨立擘劃東京警視廳，但由權力的角度觀之，實際上成立東京警視廳的或許是大久保利通，川路則是由大久保所任命的大警視。此外，江藤新平、西鄉隆盛、甚至西鄉從道，都在警察體制的建立上扮演一定角色，被譽為奠基者的川路利良某種程度可視為幹練忠實的執行者（符合警察首長的角色？）

日本近代警政體系流變複雜，諸如「番人制度」（東京的自治體警察）的存在，大藏省警察到司法省警察，內務省與民部省的變動，司法警察跟行政警察的纏繞，牽涉明治政府體制的諸多問題。訪視警視廳的天皇，與警察之間又有甚麼關係？在在都富藏爬梳價值。

拿破崙於1800年創設警視總監一職，成立巴黎警視廳，屬中央集權式警察體制；英國警政，本有濃厚的地方自治傳統，也一定程度吸納了法國的中央集權體制，在1829年成立倫敦警視廳（也譯為倫敦警察廳）。

亟欲脫亞入歐的日本，從明治初期，部分採行英制，到仿效法國成立東京警視廳，到戰後，被美國要求進行警政體制改造成立公安委員會，直至現今揉雜自創品牌（《警察法》第49條規定，警視總監由國家公安委員會得到都公安委員會同意後，再經總理大臣承認後任免。都公安委員會可向國家公安委員會勸告警視總監的懲戒罷免。）。

一連串既斷裂又連續的演變，讓人深深感受到制度建立之不易，以及難以言喻的前人智慧與日式工藝的無窮魅力。

參考資料

《警察の誕生》菊池 良生／集英社新書
《大警視・川路利良 日本の警察を創った男》神川 武利／PHP研究所
〈明治維新と近代警察制度〉鈴木 康夫
〈近代日本警察の生みの親・川路利良〉原口 泉／產經新聞

作者為法律系畢業的自由譯者