台海非國際水域的灰色地帶衝突問題

賴怡忠
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日前在新加坡舉行的「香格里拉對話」因為是美中防長睽違三年後第一次的公開實體對話,加上中國對台灣的軍事騷擾在這三年直線上升,美中競爭也日益激烈,因此這個對話就格外引人注目。

圖片來源:美聯社/達志影像

近來美中檯面下互動頻繁,中國所提愈來愈強硬

值得注意的是,中國外交部在這段期間(六月十三日)提出台海不是國際水域的主張。剛好習近平在此時(六月十五日)又簽署「試行非戰爭軍事行動綱要」,香格里拉會議結束後第二天(歐洲時間六月十三日),美國國安顧問蘇利文與楊潔篪在盧森堡會談四個半小時,外界觀察家多認為是在為拜習實體會面或起碼是電話會議鋪路。而在六月十八日美國總統拜登也說,預期很快會與習近平對話,並(似乎)是為了與習近平見面鋪陳氣氛,拜登有可能會取消部分對中國出口到美國貨品的關稅。這些讓人目不暇給的動作,除了給人感覺美中檯面下的互動頻繁外,中國在此時提出的主張也不禁使人狐疑,到底其葫蘆裡是在賣什麼藥?

國務卿布林肯在五月二十六日的對中政策演說,正式把中方期待的「四不一無意」說出來並納入對中政策中,而拜登政府一向也不認同川普政府對中國的懲罰性關稅主張,只是在過去,當中國什麼也沒做時,要拜登政府逕自放掉這滿手好牌實在說不過去,但現在隨著美國國內已經解封,預期要大步進入後疫情時代,但俄烏戰爭導致對能源與糧食的供應問題又讓經濟復甦的動能大幅退縮。

美國內部通膨狀況嚴重,石油價格居高不下,在此時如果持續維持對中高額關稅,就有不少分析家主張這只會強化內部通膨趨勢,違反拜登政府「保護中產階級外交政策」的宗旨。因此拜登此時取消部分對中商品關稅,更大的原因應與國內嚴重的通膨危機有關,但這個作為也能為美中對話鋪陳氣氛,頗有一兼二顧的作用。並對外顯現出是美國主動對中做出善意,使中國成為需要回應國際期待的一方,為下一次拜習對話前,醞釀習近平須拿出回禮的國際壓力。

此外,由於美國在五月提出「印太經濟架構(IPEF)」,也宣布發動「台美二十一世紀貿易倡議」,對華府來說,此時移除部分對中產品關稅,就比較能將其連結為是美國印太整體經濟戰略的作為之一。在這個意義上,「印太經濟架構」與「二十一世紀台美貿易倡議」提供了支持降低對中關稅的必要政治與戰略背景。

蘇利文與楊潔篪的六月盧森堡會談氣氛可能較兩人在三月見面時為佳,即便雙方在台灣議題依舊針鋒相對,美國認為中國還是在對俄羅斯入侵烏克蘭上提供實體支持,但這些分歧還是能讓雙方領袖對話,而這是注重個人外交的拜登非常希望拿到的。因為拜登相信需要能夠面對面觀察習近平,才能合理的管控美中關係。

中國外交部似乎不受習近平信賴

有趣的現象是,五月下旬是國務卿布林肯發表對中政策演說,可是之後預期的美中峰會卻是透過國安會的蘇利文與其對口楊潔篪的安排。美中雙邊的國務院與外交部系統似乎不見了。這感覺美方似乎不對厲行戰狼外交的中國外交部有期待。近來在華府出現一種看法,認為其重要訊息無法透過王毅清楚傳達到習近平身邊,感覺外長王毅要嘛自身較被邊緣化,或是王毅為了對習近平表忠自保,而需要對外做出種種過激舉動,這些都會讓美中互動產生問題。

影響所及,感覺似乎二十大後王毅的外交部接班人選,也不是美國的主要關切點之一。同樣的,日本不少觀察家也認為當中共把組織副部長去擔任外交部黨委書記後,中國外交部就陷入人人自危的境地,因為這代表黨在懷疑外交部的忠誠度,才會空降一個黨管組織的核心幹部,而不是循例由外交官出任外交部的黨委書記。美日的分析都指出中國外交部於習的外交決策上,現在是非常弱勢的。

因此當外交部提到台海不是國際水域時,就代表這絕不是外交部主動出擊的主張,更像是配合其他部門(例如軍委會、國防部)立場的對外宣示。報載中國國防部曾不只一次對美方提及台海不是國際水域,但中國外交部的公開發言則是將其明確化,感覺更像是將台灣海峽「非公海化」而這個操作模式也頗類似中國外交部在2019年九月宣布不承認台海中線但解放軍空軍早在2019年三月三十一日就直接穿越台海中線的狀況,中國外交部當時就是在追認與背書解放軍的動作。這次的外交部發言,也像是公開追認中國國防部先前多次已經對美主張的台海非國際水域之說法。

根據中國外交部其台海非國際水域的主張,是根據台灣是中國一部分出發,因此台灣海峽的兩岸都屬於中國,從海峽兩岸延伸出十二海里領海、鄰接區,接著是專屬經濟區等逐步向台灣海峽內部夾擠。由於台灣海峽最窄處也有七十公里,因此兩岸的連接區之外還是會出現專屬經濟區海域。中國主張應該就是要明確化「台灣海峽內不存在公海(high sea)」的主張。因為國際水域(international waters)或是國際水道(international waterway),包含了很多不同意義的區域,有可能是公海,也可能是非公海的其他通道。

中國宣稱台海不是國際水域,意即台海不是國際海峽

從結果看,雖然他國船隻在本國的專屬經濟區水域內,只要不做探勘與捕魚等,就享有無須沿海國許可的航行自由與管轄豁免權,但那主要是牽涉到通過通航權(right to transit passage),而國際海洋法對於專屬經濟區可適用通過通航權(不只是無害通過權right to Innocent passage)之船隻種類,並沒清楚說明是否包括軍艦在內。中國主張軍艦必須事先經中國核可後,才能通過中國的專屬經濟區,因此中國宣稱台海不是國際水域,應該就是要主張台海內部只存在中國領海,鄰接區,以及中國主張的專屬經濟區,沒有其他意義的國際水域。加上中國主張外國軍艦須經核可才能通過其專屬經濟區的立場,北京把台海非公海化的意圖,應該就是主張中國對通過台海的外國軍艦有事先許可權,要外國軍艦不能無視中方而逕自通過台海。

中方除了要確定台海不存在公海外,其舉措的另一效果也是將台灣海峽「非國際海峽化」,意即台灣海峽不是國際海峽(International Straits)。

國際上有不少被定位為是國際海峽的水道。有的是在兩個國家之間(例如位於英法之間的英吉利海峽、位於英、西班牙、摩洛哥間的直布羅陀海峽、位於新加坡、馬來西亞、印尼間的麻六甲海峽、位於日俄間的宗谷海峽),有的則是穿過一個國家內部(例如包含博斯普魯斯海峽與達達尼爾海峽的土耳其海峽、印尼的龍目海峽、日本的津輕海峽及大隅海峽等)。這些海峽寬度往往都很窄,例如麻六甲海峽最窄處就不到三公里,博斯普魯斯海峽最窄處甚至只有幾百公尺,英吉利海峽最窄處不超過二十五公里等,如果堅持領海以外區域才能通過通航,則所有的船通過上述海域幾乎都最多只能適用於通過領海的無害通過,為此也還要接受沿岸領海國的管制。

因此對這些海峽,有個特定的「國際海峽」的定位。一般而言,只要海峽兩端是連接非領海的公海,往往會給予國際海峽的定位,也會有特別的規定,他國船隻除了無害通過外,也享有通過通航權等。某些國際海峽的沿岸國為了方便國際通航,有時也會對其領海主張有所限縮,例如日本對於津輕海峽及大隅海峽的領海,就不再主張十二海浬領海,而是特別將自身的領海主張限制在三海浬內。

台灣海峽相較上述海峽不僅寬很多,因為海峽最窄處也有七十公里,而過去包括美國軍艦通過台海時,多會說他們是在國際海峽(International Straits)執行通過通航(transit passage),也常強調美國軍艦的通過軌跡,是航行在不屬於任何沿海國家領海的通道(corridor)上,例如今年二二八美國勞夫強森神盾驅逐艦(USS Ralph Johnson DDG-114)通過台海的航程軌跡與宣佈的內容

中國意圖透過否定台海是國際海域,限縮他國軍艦出入

在此中方對台海的說法,似乎是企圖先否定台灣海峽是「國際海峽」,才會處心積慮從領海、鄰接區到專屬經濟區一步步區劃。當整個台海都是專屬經濟區後,中方就可以根據他自身對其專屬經濟區內對外國軍艦的「通過通航權」(right to transit passage)的主張,對外國軍艦展開約束,包括不能通過專屬經濟區,或是以不能在專屬經濟區有類軍事活動等來限制他國軍艦在台海的行為。

很明顯的,中方的目標是限縮他國軍艦的台海通過通航(transit passage),特別是當美國將台海安全議題國際化與多邊化後,在去年已經有包括英國、加拿大、法國、澳洲等國軍艦通過台海。今年歐盟與北約都先後要準備推出,或是發展其印太戰略,台海安全更是其中的關注重點。

中國外交部在香格里拉會議中提出台海非國際水域的主張,也是對這兩年台海安全國際化趨勢的反應,並對六月的七大工業國會議(G7)以及六月底在馬德里的北約峰會都可能對台海出現新措施有預期,因此先下手為強,把自己對台海的主張說清楚,即便無法阻止美國,但起碼希望降低德、加等國參與台海事務的意願。

有人說,一旦承認台海非國際水域,就會導致台灣成為中國一部分,但邏輯可能不是這麼直接。因為中方固然主張台灣是中國一部分,而且從這個角度出發開始劃出台海的領海、鄰接區、專屬經濟區等範圍。但中方還是只能透過對專屬經濟區的規定與管轄來限制通過此地的國際船隻。當台灣不是中國一部分,中國依舊可以宣稱整個台海都在中國專屬經濟區範圍內,以對專屬經濟區的規定來約束不在台灣領海範圍內航行的他國船隻。

此外,因為習近平此時也簽署了「試行非戰爭軍事行動綱要」並開始實施。雖然至今還沒對外公布這個綱要的內容,但要說這個綱要只是為了內部維穩,為使用軍事力量協助處理地方事務建構法律基礎,可能太小看這個綱要的其他效應。這是因為這個綱要也會擴及其他中國宣稱的領海或領土地區,例如台海、南海、東海釣魚台等區域,讓軍隊以執行非戰爭行動為由,開始在這些爭議區積極展現存在感,遇到外界批評時就說他們在執行的是非戰爭的人道救援等行動。

這結果就是升高解放軍在灰色地帶任務的頻率與強度。對日本來說,就會擔心過去多在臨接區以外的中國軍艦是否自此會嘗試進入釣魚台海域的鄰接區或甚至是領海區域,而不是過去由中方非軍方的公務船執行穿入任務。日本會擔心這種問題,台灣當然更要多加防範。

由於對此「試行非戰爭軍事行動綱要」的譯名,採用的是「Military Operation Other Than War, MOOTW」,這樣的譯名會產生許多不必要的混淆。因為這會自動將九十年代末期國際對MOOTW的認知與定義附加其上,以為是中國版的MOOTW。

九十年代末期美國開始出現對MOOTW的重視與討論,主要在於在90年代戰無不勝的美軍,往往發現自己要負擔除了打仗之外的其他非軍事任務,包括國際維和、對爭議區域的維安等,感覺是警察任務更多於軍事任務,而這些是在戰場上無堅不摧的美軍最不擅長的。但問題是華府面對這個狀況,無法直接把美國警察找去當地處理。因此當歐美等國把習近平此舉當成是搞MOOTW時,腦袋就會浮現上述景象。不會傾向將其與中國的灰色地帶戰聯繫到一起。不管是中方故意錯譯或是國際誤譯,其產生的混淆都不能掉以輕心。

在香格里拉對話期間的前後,中國正式提出台海不是國際水域,習近平也簽署「試行非戰爭軍事行動綱要」,前者意圖將全台海以專屬經濟區覆蓋,並以中國對專屬經濟區之規定要求外國船隻,甚至是防止外國軍艦進入台海,而後者則讓灰色地帶衝突蒙上了強烈的軍事色彩,但卻可能導致鬆懈國際對此可能發展的警覺。我們對這些動作不能掉以輕心。

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賴怡忠

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