台灣水資源風險管理遠遠不足

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過去一周,台灣人民最期待的事,除了武漢肺炎疫情可以有效降溫外,必定還包括這波梅雨能有效持續將雨水降在山區,挹注近乎乾涸的水庫,舒緩嚴峻的缺水危機。但政府則不能像人民一般只消極期待水從天上來或過度倚賴抽地下水應急,必須拋開過往經驗、思維,成立類似智庫的專責任務型組織,徹底從氣候危機角度出發,盤點台灣未來的缺水風險與其因應、管理對策。

圖片來源:翻攝自華視新聞Youtube頻道

之所以必須拋開過往經驗與思維,乃因現今發生的許多危機,單向思考已不足應付,必須先放到整體的氣候變遷乃至更迫切的氣候危機下來評量,才能真正掌握問題,也才有可能研擬出合適的因應策略。這也是筆者在本專欄3月24日文章〈你知道台灣是水資源缺乏國家嗎〉一文強調「去年整年沒有任何颱風襲台,當許多人還在幫政治人物歌功頌德風調雨順時,氣候危機已經悄悄來臨」、「所謂『風調雨順』,絕不是無颱無雨,而是該來的颱風要來,該下的雨也要下。」的緣故。

先來看今年用電,5月份連續高溫炎熱,南部部分地區竟已出現40度以上高溫,導致用電需求一路飆升,5月27日下午1時53分,用電量高達3802.2萬瓩,刷新歷史用電紀錄。所幸在用電尖峰時段,太陽光電也供電約316萬瓩,占了尖峰用電負載約8.31%,相當程度舒緩了因已安排許多發電主力機組歲修而可能再度出現的限電危機。

截至目前,歷年最高用電量的前10名,今年5月已包辦5名,完全顛覆以往用電高峰多出現在7月的歷史經驗。台電單純從用電角度說明是,由於疫情加劇,全國各級學校停課、許多民眾轉為居家辦公,連帶導致住宅用電激增;加上許多民眾都留在國內消費,加上外銷暢旺,工業用電更大幅增加等因素所致。

高溫用水更凶,長期缺水嚴重傷害生態

高溫帶來的直接影響,即是人們水資源消耗得更兇,不幸的是台灣偏偏又面臨嚴重的乾旱。而要理解5月的高溫酷熱現象,可能還需從氣候危機角度來思索會否也與目前全台的嚴重缺水有關?指標當然是全台蓄水量最大灌溉面積也最大的曾文水庫(目前有效蓄水量約為4億7900萬立方公尺),在這波梅雨之前(5月30日1500時)僅剩1833萬立方公尺,約3.6%。

去年沒有任何颱風進門為台灣帶來降雨,年底左右政府陸續宣布桃園以南停灌休耕,從許多學術研究,我們知道水田的三生功能之一,在生態面可以補助地下水、蒸散做為午後雷陣雨水氣來源之一、調節微氣候使周邊地區稍微降溫、農業尾水再回流河川繼續水的循環等。但去年底為缺水陸續公告大面積停灌,轉供民生與工業使用,有無可能即是加劇5月高溫的因素之一?之後近半年仍久旱不雨,政府不得已開始廣抽地下水因應(另有貨櫃移動式海水淡化設備,僅杯水車薪),既然政府開始抽地下水,依筆者所得資訊,民間也不客氣地到處鑿井找水抽,際此非常時期,地方政府、水利署也只能睜一隻眼閉一隻眼。但筆者不禁要問此次大規模、大範圍且無序地抽取地下水,未來台灣的地理環境將會造成什麼影響?

政府不能只想靠老天幫忙

筆者無意究責,檢討目的是要提醒政府面對氣候危機下的複合性風險或災害,必須拋開過往經驗與舊思維,立即啟動盤點氣候危機下的各種可能風險並歸零思考研究因應對策。

首先,5月13日發生大規模輪流限電,及時可供備轉的電力不足被拿出來討論,其中最凸顯的便是因為將近一年的乾旱,早已讓大甲溪流域與明潭的水力發電系統因缺水而無法實際發電,但台電仍刻板地掛在備轉電力帳上,等事故發生才驚覺原來此一過往相對穩定的電力來源已經消失,未來也未必始終可靠。

其次,由於台灣河川普遍乾涸,但如台電所言,工業外銷接單順暢,所以,工業廢水的排放量不僅沒有減少,局部地區甚至還可能增加。這些縱使符合排放標準的工業廢水仍照舊排入承受水體(絕大部分都是鄰近河川,只有少部分工業區會拉專管排放入海),會否因為河川嚴重乾涸喪失原有的稀釋與輸送能力而讓這些污染因子因此沉積?又如其下游有須引水灌溉的旱作或養殖業,其農作與養殖會否受影響?因為所謂排放標準,乃是綜合考量技術可行、經濟成本與環境涵容能力,通案所訂定的行政管制標準而已,符合排放標準的廢水仍會有其製程污染因子存在。

事實上筆者已經受諮詢接觸到相關案例,案例情形正是下游農作物受到這些符合排放標準的工業廢水影響而枯死,試問相對弱勢卻受影響的農民,能否向符合排放標準但因河川原本常態逕流量消失無法稀釋而受其廢水影響的工廠或工業區索賠?抑或因為旱災是天災而只能自認倒楣?政府能否納入紓困補償對象?

縱使旱災獲得舒緩,政府能否清楚計算因為這波旱災,這幾個月究竟抽掉多少地下水?尤其抽掉多少較易造成地層下陷的深水層地下水?在哪些地點?包括工業與農業等民間所增抽、私抽地下水的地點、數量能否具體掌握?所有抽取地下水的地點未來補注的難易程度為何?造成地層下陷的風險多少?對鄰近設施會否產生影響?如會影響,其影響範圍與程度如何?能否盡快成立專責任務小組調查評估,以做為未來萬一再發生嚴重乾旱而不得不抽取地下水時的政策規劃依據?

天氣異常已是常態,政府不能不未雨綢繆

以上問題,除了如何藉由此次大旱經驗進行詳實的調查研究評估外,最後,政府必須理解縱使本次乾旱與缺水是半世紀以來最嚴峻,但未來類似情況只會越來越頻仍,甚至可能越來越嚴重,絕不能再僅僅消極地期待梅雨季或颱風季天降甘霖來解決,而應該積極地系統性研議短、中、長期的調適因應策略,積極建置生活廢水、雨水與營建工程所抽取地下水的回收再利用系統,詳細調查中南部伏流水與地下水庫潛力位址,積極規劃建置與取用的管控準則。

舉例來說,台中市南屯區鄰近大肚溪,多是砂質地,大部分地區地下水位都非常高,正是絕佳地下水庫位址,可惜自胡志強市長以來,過多的市地重劃與營建開發,已抽掉大量的地下水(筆者幾年前曾在一本環說書中看到為了蓋二棟34層大樓而要平白抽掉比全台許多小型水庫庫容還多的1600多萬噸地下水),如政府能及早意識到氣候危機與理解水資源的重要,即應該於做好調查之後劃出範圍規劃為低容積、低密度開發、高透水率的高優質住商混合區兼地下水資源保護區或補注區,以衡平土地所有人的發展權。

再來,便是對執政者較嚴苛的挑戰,一如電價應該在保障弱勢底層人民不會受到衝擊的前提下適度依累進費率調漲電價,也要研議如何說服人民接受依相同原則調漲相較世界水準過於便宜的水費,來抑制浪費。

此外,經濟部無視所轄水利署官網一再提醒國人台灣是水資源缺乏國家,目前也正面臨前所未有大旱,仍一直以台商回流為名,不斷地在中南部猛拿台糖優良農地去變更為工業區,讓土地完整性破碎,喪失涵養水資源功能,而且可預期將進一步耗費珍稀的水資源,甚至還可能反向污染周邊農地與影響下游河川水質。

台灣的土地資源已經極為有限,連台積電、大立光這類擁有全球高競爭力的公司都經常面臨擴廠覓地困難的窘境,政府不思妥善規劃預為籌備,還反向盤點那麼多優良土地(公共財)來出賣給這些當初因競爭力差而出走的台商,這般施政邏輯,完全是欠缺宏觀調控與缺乏橫向有機連結的短視政策。經濟部要將之吹噓為政績前,是否該告訴國人這些台商為什麼要回流?因為中國土地、工資與環保標準都大幅提高喪失競爭力而回流?

最後,就整體而言,最重要的仍是需要一部揚棄地方主義土地開發至上,結合前述問題調查成果,納入氣候風險意識,符合國際永續發展指標,具備宏觀氣候危機調適韌性的國土計畫,以及一個名符其實能綜理國土規劃、森林保育、水土保持、水資源涵養與調控、氣候風險治理的環境資源部。地方政府則重新檢討縣市國土計畫與都市計畫,研訂並落實一直空談許久的海綿城市規劃,讓土地與水資源得以符合公平與分配正義地合理有效利用。

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