【書摘】《前220年：帝國與世界史的誕生》

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4 秦的占領政策及其界限（宮宅潔）

貫徹郡縣制

雖然被睡虎地秦墓的主人「喜」完全忽略，但當秦滅齊，完成「統一大業」時，秦王嬴政還是不免沉浸於興奮之情。繼前一年允許天下萬民舉辦盛大酒宴，隔年前二二○年，又將通常在戰場上按斬敵首數所授的爵位一口氣各升了一級，這些都顯示出秦始皇個人的喜悅。

不過，統一後得面臨非常多的課題。突然擴大的領土該如何治理？這是中國全境首次歸於一人統治之下，即便想參考，也不存在可以參考的「先例」。嬴政本人也很清楚這點，於是他採用「皇帝」這個稱號來取代「王」，宣告自己是完全不同於「王」的存在。「皇帝」做為治理全天下的統治者，中華「帝國」的基本型態就此誕生。

然而光是改稱號，並不會讓天下萬民順服效忠。為了向帝國展示權威，應該怎麼做才好呢？群臣自統一的這一年起就圍繞著這個問題反覆討論。宰相王綰率先表示意見：

諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。

──《史記．秦始皇本紀》

秦已經在占領地設置了新的郡縣。前二二二年占領江南時，如同前面所提，秦即在此置洞庭郡，下轄諸縣。因此，當完成中國全境統一的同時，可以說整個帝國就已經實施郡縣制了。向秦始皇提出新稱號的上奏文中，就有「今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣」的宣言。

王綰憂心當時局勢所潛藏的問題，那就是治理遙遠領土的困難。當領土只限關中平原一帶時尚且不論，當領土擴大到沿海的現在，郡縣制還能發揮作用嗎？各郡與縣的首長由秦國的官吏出任，他們身為龐大官僚機構的一部分，在決定重要事情時必須報知上級，請求裁決。但依照情況不同，有時也可能發生來不及等待中央裁決的情形。如果能在距離中央遙遠的領土置「王」，讓「王」因應各地實情獨自裁決，不就可以穩定治理占領地了嗎？王綰的擔憂是正確的，在通訊和交通設施尚未完善的階段，他的提案比較實際。但廷尉李斯反對王綰的意見。李斯認為：

周文武所封子弟同姓甚眾，然後屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。

──《史記．秦始皇本紀》

李斯害怕各地之「王」自立，周代封建制崩潰就是一個先例。前面曾提過，周代諸侯們是否「同宗同心」值得懷疑。「若是置王，不就又回到戰國時代」的反對論點打動了秦始皇的心，於是封諸公子為王的封建策略被擱置。

劃帝國為郡縣，各郡縣首長由中央直接統治的制度，就這樣貫徹中國全境。這套地方行政制度的內容在日後雖有若干變化，卻一直持續存在。這個比皇帝稱號更重要的決策，可以說就是在此時確定的。

然而，這很難說是在仔細斟酌領土治理問題後所下的決定。當時爭論的焦點，是對公子和功臣們的論功行賞問題。李斯的主張是「以公賦稅重賞賜之，甚足易制」（從稅金中給予獎勵就可以了）。王綰提議封諸公子為王，或許也不是擔心遠方領土的管理不易，而是在替公子們的利害發聲。郡縣制是否真能有效推行，遍及帝國的各個角落？在這個重要問題被忽略的情況下，秦的統治序幕就此拉開。

統一度量衡

決定統一實施郡縣制後，全國分成三十六個郡，各郡首長為「守」，負責軍事的是「尉」，負責監察的是「監」。根據《史記．秦始皇本紀》，在郡縣制實施後，接下來是統一度量衡、車軌寬度等一連串政策的實行。

戰國時代，度量衡因國家與地域各有不同。以重量單位為例，秦為兩銖制（一銖＝約三分之二公克，二十四銖＝一兩，十六兩＝一斤，三十斤＝一釣），魏、趙、韓是鎰釿制（一釿＝十二公克，三十二釿＝一鎰），齊是鋝鍰制（一鍰＝八公克，十二鍰＝一鋝？）。由於度量衡不同，馬車兩輪間的距離規格也不相同。從別國來的人不能讓自己的馬車順著這個國家的車軌運行，一定非常困擾。

但如今秦統一中國，所有人都應接受秦的度量衡，掃除過去度量衡不一的障礙。秦始皇的意志也被刻在做為標準器量的升與砝碼上，頒布全國：

廿六年，皇帝盡併兼天下諸侯，黔首大安，立號為皇帝，乃詔丞相狀、綰，法度量則不壹，嫌疑者，皆明壹之。

白話文：

秦始皇二十六年，皇帝兼併天下諸侯，讓百姓生活和平，改稱號為「皇帝」，指示丞相隗狀與王綰：「法令與度量衡若不統一就會有問題，必須統一。」

山東與河北亦出土刻了相同文字的標準器量，可見其實施之徹底。

統一度量衡是因應實際需求而必須實施的政策。舉例來說，秦的稅制需依據耕地面積繳交一定的收成量，若各地度量衡單位不同，稅吏就得處理面積與容積的換算之苦。衡單位不同，稅吏就得處理面積與容積的換算之苦。不難想像，統一政策能大幅提升稅吏的工作效率。

不過，統一度量衡的理由，並非完全出自財政業務與交易活動的便利上。複數度量衡並行確實容易產生混亂，但也不是非統一度量衡才能建立大一統國家。更何況，戰國時代就已對不同度量衡的換算下過一番功夫，方便跨國與跨地域的交易。例如秦的「一鈞」約七千六百八十公克，相當於鎰釿制的「二○鎰」。「一銖×二十四＝一兩」，「一兩×十六＝一斤」，兩銖制的單位是以八的倍數來換算，僅有「鈞」不在此原則內，如「一斤×三○＝一鈞」，顯示出這是為了與「鎰」換算而設計的新單位。既已下過如此大的功夫，即使沒有大量製造和頒發標準器量統一度量衡，應該也不會造成什麼不便。

儘管如此，秦實行統一度量衡並耗費不少人力，不只是為了滿足實際需求，而是為了其他目的，特別是發揮象徵全國統一的作用。不管過去用的是什麼單位，今後都必須使用秦的兩銖制，即便是只擁有一小塊耕地的農民，繳納田租時也必須意識到這一點。將征服者的度量衡施行到全帝國，是向社會各個角落宣告新的統治來臨。

統一的虛實

秦始皇統一文字與貨幣也出自相同的企圖，藉此象徵新統治者的存在。但這兩者與度量衡情況不同，無論是實用面還是象徵意義上，都不見很大成效。

首先是文字的統一。《史記．秦始皇本紀》裡有「書同文」的紀載，詳情雖不得而知，但根據後代史料的補充說明，當時採用李斯進言的「小篆」，廢止了其他不符的文字。確實，刻在度量衡標準器量上的詔書與後面將提到的秦始皇巡幸各地時所立石碑上的文章，皆是以「小篆」書寫。然而，文字的統一也僅限於此。

看看睡虎地秦簡與里耶秦簡，就和秦始皇推動的「書同文」有所不同。這些秦簡的字體屬於「隸書」，由小篆簡化而成。里耶秦簡包含了前二二一年之後官吏書寫的文件，基本上也是以隸書寫成。因此，即便有統一文字的命令，也非所有文章都要用小篆書寫，高階公文如皇帝詔書統一使用小篆，但地方行政的基層往來文件，則使用更簡便的隸書，私人文章應該也是如此。「統一文字」的使用範圍極為有限。而貨幣的統一情形和文字相同。

秦以自己使用的青銅方孔圓錢「半兩錢」，統一了戰國時代各地不同的金屬貨幣。不過，統一的命令是在秦始皇駕崩那年頒布，下令者極可能是秦二世而非秦始皇。隔年爆發民變，不久後秦滅亡，統一貨幣的效果可想而知。考古調查結果也證實了這一點，河北、山東和長江下游一帶，幾乎沒有秦半兩錢的出土，反而發現了各地貨幣從戰國時期被使用到漢初的痕跡。

在當時一般人的日常生活裡，使用青銅貨幣的機會原本就不多。銅錢並非唯一的交易手段， 規格化的布帛也在交易中扮演實物貨幣的重要角色。無需擔心腐敗、劣化且易於保管的銅錢被貯放在各地官衙，在採購物資時使用，而銅錢可用於納稅，便會藉此再回流官方。以上是銅錢的主要流通循環。韓、魏、趙的銅錢（布錢）的鑄造處集中在與秦對峙的軍事據點，包括四川、黃河河套地區，以及黃河中游經漢水往華南一帶────也就是秦的軍事侵略路線，一路上出土了很多秦的半兩錢，這兩點證明了銅錢與採購軍資之間的關係。正因銅錢功能有限，秦才未在統一後的十幾年間實施貨幣統一政策。儘管使用上並無不便，但之所以決定實行貨幣統一，比起實用上的必要性，不如說是為了宣揚秦二世（胡亥）新帝登基之故。

秦的一連串統一政策，是為了擴大宣揚「帝國」出現的政治宣傳，實際上未必有理想的成效。但最後想補充的是，與政策施行不同，在其他層面上文字與貨幣確實正邁向統一。

先說文字。里耶秦簡與戰國楚簡的字體一看就知道不同。戰國時期文字在各地獨自發展，彼此之間不同是理所當然。但若仔細比較，就會發現基本文字中有不少幾乎相同，或稍有差異卻相似的文字。一般認為透過交換外交文書，各諸侯國使用的隸書逐漸變得相似。

秦的半兩錢到漢代仍被當成官方貨幣繼續使用。雖然政權交替卻未發行新貨幣，原因應是秦的半兩錢已有相當的流通量，鑄造新的貨幣會帶來社會混亂。由於半兩錢的穩定存在，後來漢朝發行新貨幣時，亦繼承其「方孔圓錢」的型式。就這樣，「中間有方形孔洞的圓形金屬片」成為中華帝國銅錢的基本造型，甚至影響了周邊國家的銅錢模樣，例如日本。擺脫時間框架，若要為秦國在中華文化的形成及其共有的大局中做定位，秦的統一政策具有至關重要的意義。

秦始皇的巡幸

讓我們將話題拉回統一後的秦始皇吧。實施郡縣制及各種統一制度，陸續推出新政策的秦始皇，自一統天下的翌年（秦始皇二十七年）起巡幸各地。以下是各年巡幸的主要訪查地點：

第一次：秦始皇二十七年（前二二○年）。

咸陽→隴西→北地→雞頭山→回中→咸陽

第二次：秦始皇二十八年（前二一九年）。

咸陽→嶧山→泰山→成山→之罘→琅邪山→彭城→衡山→湘山→南郡→咸陽

第三次：秦始皇二十九年（前二一八年）。

咸陽→陽武→之罘→琅邪山→上黨→咸陽

第四次：秦始皇三十二年（前二一五年）。

咸陽→碣石→（北邊巡幸）→上郡→咸陽

第五次：秦始皇三十七年（前二一○年），十月～七月。

咸陽→雲夢→錢唐→會稽山→吳→琅邪山→之罘→平原津→沙丘平台（秦始皇崩）

秦始皇統一中國後的十二年間，總計有五次巡幸，皆組成車隊並有諸大臣與親衛隨行，時間較長者幾乎長達一年左右。為了皇帝的巡幸，全國還鋪設了皇帝車隊的專用車道「馳道」。在巡幸途中，秦始皇也曾遭狙擊，最後因病在旅途中喪命。這是冒著生命危險的浩大旅行。但秦始皇為何要冒著生命危險多次巡幸呢？

巡幸的目的很多。首先最明顯的，是為了視察軍事據點。第一次巡幸查訪了西部邊境，而第四次從面臨渤海灣的碣石，經北方邊境返回首都咸陽。秦與北方游牧勢力匈奴開戰，是在第四次巡幸結束之後。《史記》上記載，秦始皇巡幸途中有人獻上寫著「亡秦者胡」的預言書，秦始皇看了之後決定遠征匈奴。不過也有人認為，這不過是關係到秦二世即位的附會逸聞之一，並不可信。總而言之，第四次巡幸應是秦始皇開啟戰端前，親自視察軍事據點的行動。

接著還可以注意到，秦始皇造訪了許多山，每一座都是眾人信仰的名山，其中最著名的泰山， 自古以來就是祭祀的重要場所，秦始皇在那裡「封禪」（祭祀天地的儀式）。當巡幸途中舉行祭祀時，往往會於該地豎立石碑，讚頌秦的威德。前面所列秦始皇五次巡幸的時間與地點，框出來的便是立碑之處。在名山上祭祀，是只有當地統治者才能舉行的神聖儀式，如今統治天下的只有秦始皇，在那些名山舉行祭祀的權力，當然也在秦始皇手中。在各地舉行祭祀儀式是宣誓主權的象徵行為，將此事實刻在石頭上，便能與其他偉業一同流傳千古。和統一政策相同，巡幸也具有政治宣傳的功用。

說到宣傳，秦始皇親自巡行各地，這件事本身就給人強烈的印象。「喜」的《編年記》前二二一年這一欄沒有記載，但秦始皇第二次巡幸到南郡時卻有記錄，於前二一九年寫下「皇帝途經（南郡）安陸縣」。

不久後起兵滅秦的項羽，在看到秦始皇的車隊時曾說「彼可取而代也」，劉邦則曾感嘆地表示「大丈夫當如此也」。姑且不論真偽，正因有許多百姓親眼見到秦始皇的巡幸陣容，才會產生這樣的軼事。坐在並列的華麗馬車中，在修整完善的車道上的「皇帝」威勢，一定會讓看到的人對帝國的唯一統治者留下深刻印象。

雖然巡幸確實有強大的政治宣傳效果，但秦始皇執著於巡幸的真正理由，仍難以得知。或許他是受了經書上記載聖賢遊歷四方的影響而想傚仿，也或許是嚮往東海仙人而一再前往臨海離宮。但秦始皇一定是相信，若滿足於征服六國而安穩度日，必定無法維持統一；如果不能踏出新的一步， 就無法提高百姓對「皇帝」的向心力。巡幸便是其中一項新嘗試，另一項是進一步的征服戰爭。

對外遠征的背景與其餘波

前二一五年，秦始皇命令將軍蒙恬率三十萬大軍攻打匈奴，隔年將匈奴斥退到北方，並建造著名的「萬里長城」。同年秦軍也往南移動，號稱五十萬的大軍越過南嶺，攻進南越（現今兩廣一帶）。據說被動員南征的是逃稅前科犯與商人們，不久後因兵力折損，又再追加徵用罪犯入伍。號稱三十、五十萬的遠征軍，這些數字的可信度很低。從超乎常規的籌措兵力方式看來，這些遠征軍事行動已大幅超越秦國正規軍隊所能支持的規模。即便如此仍要遠征的原因，和一再巡幸的理由相同，都是為了彰顯皇帝的偉大。

征服六國創造「和平」，統一文字度量衡，制定應該遵守的律法等等，都是秦始皇了不起的功業，在大臣的奏摺與巡幸的石刻銘文中被反覆稱頌。秦始皇第二次巡幸途中於琅邪山立下的石碑， 刻著如下的讚辭：

六合之內，皇帝之土。西涉流沙，南盡北戶。東有東海，北過大夏。人跡所至，無不臣者。功蓋五帝，澤及牛馬。莫不受德，各安其宇。

──《史記．秦始皇本紀》

所謂的「流沙」是指中國西方沙漠地帶，「北戶」是指遙遠南方，太陽行經其北方天空的國度。在此，秦國領土超越了實際疆域，擴展至時人觀念中的「全世界」。這當然只是誇大皇帝權威的修辭。但這類誇示的存在，正好證明「皇帝」與「王」是不同層次的統治者；從中可見，廣大領土是決定「皇帝」與「王」不同的重要因素。廣大領土不僅僅是修辭誇飾，在現實中是進一步鞏固皇帝地位的條件。從旁觀者眼中看來堪稱魯莽的對外遠征，在秦始皇的眼中卻是不可或缺的必要之舉。

秦的社會因對外遠征而嚴重疲弊。北方匈奴勢力雖然退後，但對以游牧為生的匈奴來說，並不意味著完全撤退，只要一有機會，他們就會迅速回來。秦在北方築長城，讓蒙恬的大軍駐守於此， 將罪犯移住到新的占領區，就是為了防止匈奴再犯。在南方，由於敵人的游擊戰術，包括指揮官在內有數十萬秦軍陣亡，為支援戰事而繳稅服役的後方百姓，日子也過得非常辛苦。前二○九年，徵調前往防守長城的一名士兵率領少數兵卒發動叛亂，亂事擴及全國，讓秦無計可施。秦的正規軍在遙遠的北方，而秦二世又在即位時處死了蒙恬，軍隊也因此混亂。

若回顧秦滅六國後的政策會發現，比起實際上能穩固統一局勢的措施，吹捧皇帝豐功偉業與收買人心的企圖更加引人注目。缺少實質的「統一」，帝國便有隨時瓦解的疑慮。對秦而言，帝國崩解的契機就是魯莽的對外遠征。

「穩固統一局勢」這句話說起來容易，做起來卻不簡單。最重要的是人手與時間。安排官吏與平定叛亂。也就是說，「歸順秦帝國就能獲得利益，脫離秦帝國就會受到損失」；若這點能成為無庸置疑的事實，統一便更具實質意義。然而秦並沒有足以建立那樣體制的時間。

雖說如此，在短期之內，秦仍在新占領地實施郡縣制，並配置人員維持運作。他們能做些什麼？又不能做些什麼？最後將以出土史料為基礎分別介紹。

郡縣制的實際情況──遷陵縣的例子

如前所述，秦代的遷陵縣有五十三名執勤官吏，還有超過六百名駐守士兵，以及三到四百名左右的刑徒在此服役。這樣的官吏人數和漢代一般的縣相較並不遜色，甚至和較大的縣並駕齊驅。六百名的駐守士兵，在人數上也比從前推測的縣常備軍規模大。士兵們除了維持治安，也要做衙門的雜役工作，並耕種官有耕地。至於刑徒，管理人員要詳細記錄他們每天的工作內容，除了農作之外，還有照顧家畜、手工業勞動，甚至捕鳥與配送文書等種種雜役。

另外，遷陵縣所掌握的普通居民人數少得驚人。縣以下設有「鄉」這個行政單位，而遷陵縣下面只有三個鄉，各鄉掌握的戶數在前二一九到前二一四年之間是一五五戶到一九一戶。一戶五口雖是漢代標準，但若按此標準計算，整個遷陵縣人口最多僅千人左右，與官吏、士兵和刑徒的加總數差不多。

即便位置偏僻，還是很難想像生活在遷陵縣內的百姓總數只有一千人，這應該只是實際居民的一小部分。遷陵縣的三個鄉都在酉水沿岸，酉水這條河經沅水注入洞庭湖，通往長江。在這個山巒連綿之處，河川是主要的交通要道，秦軍沿著酉水進攻，在主要聚落設置統治據點，這些據點又被編入郡縣制下的縣與鄉。遷陵縣被掌握的戶口，是生活在河流沿岸據點、周邊面積不多的平地上的部分人們，一般認為這些人應是後來才移居此地。他們的耕地面積被官方所記錄，並依面積大小需承擔納稅義務。

然而，其他居住在山裡的人們，並沒有被納入這個統治網。根據里耶秦簡的記述，當地百姓每年更換耕地，並焚地種植作物：

……黔首習俗好本事不好末作，其習俗槎田歲更，以異中縣。……

──里耶秦簡⑧三五五

白話文：

……當地的習俗是崇尚農業，不喜商工。人們在這樣的習俗下焚地耕作，每年更換耕地，不同於關中的縣。……

中國西南到東南部的廣大丘陵地帶，長期實行刀耕火耨的耕作方式，一邊遷移一邊砍伐林地焚燒播種，以草木灰的養分促進植物生長。生活在遷陵縣的大部分百姓都在山間游耕，焚地耕作以維持生計。

要透過戶口登錄來掌控游耕百姓的住所與家族成員數，並不是件容易的事。即使順利登錄戶口，也會因每年耕作的面積不定，很難比照定居農民的租稅方式來向他們收稅。生活在中國南方山區的人們過著自成聚落的小集團生活，與其透過戶籍管理各個家戶，還不如掌控小集團的領導人物，讓他們繳納定額稅賦，這樣似乎更為合理。郡縣制在關中平原的秦國本土能發揮機能，但在生計與社會結構迥異的地方卻發揮不了作用。靠著士兵與刑徒的力量，遷陵縣的官員雖然能勉強維持酉水沿岸的幾個據點，但其管理卻無法深入山區。在他們的勢力延展到山區之前，秦帝國已然面臨瓦解的命運。

不過，這是在帝國邊區的例子。在華北旱作區及長江流域稻作區的新領土，情況又相當不同。在那裡有不少六國遺民被任命下級官吏，中央政府派往赴任的高級官吏卻屈指可數。由地方名士擔任官吏維持行政工作，可協助秦國使統治更加順利。儘管如此，各地仍或多或少存在著無法適用於郡縣制統一方針的情形；；僅依賴來自中央的指示，是無法因地制宜處理的。如何有效統治遙遠領地的問題，到了漢朝依舊存在。

宮宅潔，京都大學人文科學研究所副教授。1969年生，京都大學文學博士。專長為中國古代史。主要著作：《中國古代刑制史研究》（京都大學學術出版會，2011）
《中國古代軍事制度綜合研究》（編著）（科研會報告，2013）
《多民族社會的軍事統治：出土史料中的古代中國》（編著）（京都大學學術出版會，2018）

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書名：《前220年：帝國與世界史的誕生》
作者：南川高志（編）、宮崎麻子、藤井崇、宮宅潔
出版社：臺灣商務
出版時間：2021年7月
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